关于基层组织的作用及其协同合作模式完善的建议——基于新冠疫情下的思考.docx

一、疫情防控中基层组织发挥了重要作用2020年3月10日，习近平总书记专门赴湖北省武汉市考察新冠肺炎疫情防控工作，习近平总书记强调，社区作为防控的最前线，要充分发挥社区在疫情防控中的重要作用，防控力量要向社区下沉，加强社区防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒守土有责，保一方平安”是所有基层组织的行动方针，在这次新型冠状病毒肺炎疫情防控中尤为得到体现本次疫情防控战是对我国社会治理体系和治理能力的一次大考，上海在多个方面响应都极其迅速，将疫情可能带来的损失降低到了最低限度，赢得了疫情防控的先机虽然最初有专家预测上海感染人数可能达八万人之多，但现在只有三百多人最终确诊，其中基层组织在这场疫情防控阻击战中发挥了重要的作用2000年11月19日国务院发布《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（国办发〔2000〕号）中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，目前城区社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区从这个意义上说，社区的法律内涵是居民委员会辖区，包含居民委员会（以下简称“居委会”）、业主大会或业主委员会（以下简称“业委会”）与相关的物业公司。

此次疫情防控中，防控模式也不断向社区下沉，由街道办事处（以下简称“街道”）工作人员下沉至居委会落实疫情防控措施在突发公共卫生事件中，街道在一定程度上融入了社区，形成了广义上的大社区概念上海经过多年的社会治理体制机制创新，治理重心已下沉到社区基层组织这种“下沉”使得包括街道、居委会等在内的社区基层组织在本次疫情防控的组织、协调、落实防疫措施等方面发挥了重大的作用，实现了全覆盖、属地化、无遗漏，筑牢联防联控、群防群控的“铜墙铁壁”，市、区、街镇三级机关数万党员干部下沉社区参与一线防控的具体事务通过社区基层干部的快速反应，实现公安、居委会、业委会、志愿者多方配合，实现“纵向到底、横向到边”的疫情防控组织结构特点，“纵向到底”形成市、区、街镇、社区四级防控体系；“横向到边”实行属地管理，全覆盖、无遗漏，做到守土有责[注1]二、街道、居委会、业委会和物业公司之间的关系梳理并构建街道、居委会、业委会和物业公司这四者之间的关系至关重要，因为该关系直接关乎居民“安居乐业”的“安居”问题，关系到居民最切身、最实在的利益，尤其在此次疫情防控中，四者之间的协同配合对落实疫情防控措施起到了至关重要的作用一) 街道、居委会、业委会与物业公司的主体地位与权责义务街道是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，具有行政主体资格；居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，没有行政主体资格，不具有行政执法权，但有义务协助街道办事处等行政主体开展工作；业委会由业主大会选举产生，其委员是符合法律规定的业主，权责义务范围局限于物业管理纠纷；物业公司则是民事主体，受《公司法》《合同法》等民商事法律调整，由业主大会选聘并签订相应的合同，接受全体业主的监督。

1. 街道在现行法律体系中的主体地位与权责义务：具有行政主体资格根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干个街道，管理机构为街道办事处，作为市辖区、不设区的市的派出机关这就是说，街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，根据第六十八条的规定，派出机关能以自己的名义作出行政行为并对行政后果承担法律责任，因此，街道办事处实际上履行了一级人民政府的职能，具有行政主体资格2. 居委会在现行法律体系中的主体地位与权责义务：基层群众性自治组织根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定了居委会的主体地位，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作然而，居委会没有行政主体资格，不具有行政执法权《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定了居委会的职责：(1)调解民间纠纷；(2)维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务；(3)办理本居住区居民的公共事务和公益事业；(4)协助维护社会治安；(5)协助人民政府或者其它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；(6)向人民政府或者其它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

3. 业委会在现行法律体系中的主体地位与权责义务：业委会由业主大会选举产生，委员由业主构成，权责义务范围集中于与物业管理相关的活动(1)业委会的产生：业主大会选举产生，委员由业主构成《物业管理条例》第10条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”同时，《物业管理条例》第8条规定：物业管理区域内全体业主组成业主大会；第16条规定：业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任此外，《物业管理条例》第12条规定：业主大会或业委会的决定对业主具有拘束力由此可见，业委会由全体业主组成的业主大会选举产生的，业委会委员是符合法律规定的业主，并且业委会的决定对业主具有拘束力2)业委会的职责：处理与物业管理相关的活动《物业管理条例》第15条规定：业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：① 召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；② 代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；③ 及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；④ 监督管理规约的实施；⑤ 业主大会赋予的其他职责，但是《物业管理条例》第19条第1款明确：业委会不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。

此外，《物权法》第83条规定：业主应当遵守法律、法规以及管理规约业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失业主对侵害自己合法权益的行为，可以依法向人民法院提起诉讼这些业委会可要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失的纠纷范围一般仅局限于物业管理纠纷就业委会的诉讼主体资格，由于业主委员会是业主自治管理组织，没有行政执法权，其民事诉讼主体地位由于我国法律和司法解释态度模糊，存在一定的争议在最高法公报案例“徐州西苑艺君花园(一期)业主委员会诉徐州中川房地产开发有限公司关于物业管理用房所有权确认纠纷案”中，法院认为：业委会具有一定目的、名称、组织机构与场所，并管理相应财产，是民事诉讼法第49条第1款规定的“其他组织”；此外，最高法明确，依法成立的业委会经业主大会授权，可在物业管理纠纷范围内，对涉及全体业主公共利益的案件，以业主委员会名义从事法律行为，并具备诉讼主体资格[注2](3)小结业委会由业主大会选举产生，其委员是符合法律规定的业主，业委会的权责义务范围局限于物业管理纠纷，在物业管理纠纷范围内，对涉及全体业主公共利益的案件，具备诉讼主体资格，此外，业委会的决定对全体业主均具有拘束力。

4. 物业公司在现行法律体系中的主体地位与职责：民事主体，受《公司法》《合同法》等民商事法律与物业合同调整制约，接受全体业主的监督物业公司是民事主体，受《公司法》《合同法》等民商事法律调整小区物业公司的选聘一般通过“前期”开发商或业主大会负责，并签订相应的合同合同中一般约定业主缴纳的物业费是物业产权人、使用人委托物业管理单位对居住小区内的房屋公共建筑及其设备、公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境等项目进行日常维护、修缮、整治及提供其他与居民生活相关的服务所收取的费用物业公司受全体业主的委托为全体业主管理全体业主的共有资产，并履行合同约定中的其他相关义务，同时接受全体业主的监督二)疫情防控中基层组织的运作模式：以三地调研为视角分析街道、居委会、业委会与物业公司的关系为了实地了解此次疫情防控中基层组织在开展工作时遇到的困难，笔者与杨浦区新江湾城街道、虹口区嘉兴街道和静安区南西街道的三位工作人员进行了预约访谈在访谈前，笔者了解到在落实防疫措施中，基层组织遇到较多的困难：如居民不配合测温、隔离、登记等工作在访谈中，三地街道的工作人员介绍了他们的防控工作流程总结来说，此次疫情防控中基层组织的工作流程是，首先，街道办事处会将政府的防疫措施下达至居委会执行，居委会一定程度上成为街道办事处的职能延伸，居委会的所有行动方针均来源于街道的部署，具体人员则由小区的居民选举产生。

其次，居委会向业委会下达需要协同配合的任务，最后，业委会再将任务传达至由其聘用的物业公司，落实如进小区测温、居家隔离等防疫措施，实现层层防控在此过程中如果遇到任何类似于居民不配合等问题，基本需要经由公安机关才能解决三、疫情防控下街道、居委会、业委会和物业公司之间的冲突与遇到的困难(一)街道与居委会之间的冲突：居委会面临“双面胶”困境如前所述，一般而言，居委会的行动方针均来源于街道的部署政府的各类措施从街道办事处下达至居委会的过程类似于“分包”，作为区政府的派出机构，街道办事处会将其接收的工作和需要具体落实的措施进行分解，并安排给社区居委会从法理上说，街道办事处与居委会之间是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系[注3]然而，在现实中，街道作为行政主体，掌握着一定的权力，居委会作为基层群众性自治组织，在一定程度上，通常要服从和落实街道分派的任务此外，在实践中，街道给居委会下达诸多必须完成的“刚性任务”之后，多是“只提要求不供政策”，“只要结果不问方法”，“只给责任不给权力”，并未随之付诸居委会相应的权能和资源[注4]居委会的精力和能力又相对有限，一定程度上直接导致了居委会面临着“被领导”的困境。

众所周知，居委会的工作人员由居民选举产生，在与新江湾城街道的工作人员的访谈中了解到，街道下达的任务如果与居民的诉求不相契合，就会让居委会的工作人员处于一种“双面胶”的两难窘境一方面，居委会必须完成街道安排的工作任务，另一方面，居委会的工作人员又担心，由于该工作的完成并不能让居民满意，容易使工作人员陷入下次无法再得到居民选任的矛盾心理之中，不利于居委会工作的效率二)居委会与业委会之间的冲突：现行法律体系中，发生突发公共卫生事件时业委会不具有法定的配合履行公共管理职能的权责义务业委会由业主选举产生的，这使得业委会能够在更大的程度上，反映居民的真实诉求如果居委会与业委会的沟通无阻，并且各自承担起应尽的责任，则居委会能够通过其具有的权能与资源回应居民的诉求，一定程度上还能将居民的诉求层报、反映至街道及上级政府机关，再由政府机关切中居民诉求，下达对策，从而形成良性循环如前所述，业委会的权责义务一般仅局限于物业管理相关的活动与纠纷然而，此次疫情下，业委会需要配合完成的包括疫情监测、信息报送、宣传教育、环境整治、困难帮扶等工作具有一定的公共管理职能，但该公共管理职能并未规范在业委会法定的与物业管理相关的活动中。

这在一定程度上可能会导致由于业委会自认为不具有公共管理职能的权责义务，而不配合履行居委会下达至业委会的来自街道及其他政府部门的防疫措施此外，业委会与居委会在沟通中还可能面临的矛盾是，业委会认为居委会只是负责完成政府交代的。