第二章公共政策系统.ppt

第二章 公共政策系统,本章重点 正确理解政策系统的含义 掌握政策主体的含义、构成和作用 掌握政策客体的含义、构成和作用 掌握政策环境的含义、构成和作用 正确理解政策主体、政策客体与政策环境的关系从系统分析方法来看，公共政策的运行是以公共政策系统为基础的国内有学者把公共政策系统界定为“由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统”我们认为，从政策主体、政策客体和政策环境的角度进行分析，较好地揭示了公共政策系统的内涵在本章中，我们将讨论公共政策系统的各构成要素第一节 公共政策主体,一般来讲，公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人但是，对于这些公共政策主体，却存在着不同的分类方式美国学者安德森从政策制定的角度将政策主体划分为官方和非官方两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制订公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员和法官;而非官方参与者包括那些参与政策过程的利益集团、政治党派、政策研究组织、大众传媒和公民个人琼斯和马瑟斯将政策主体分为政府内部和政府外部两大类政府内部的政策主体包括：行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的政策主体包括：利益团体和协会、公民团体、政治党派和传播媒介。

拥有法定权威官方主体大致等同于体制内政策主体、不拥有法定权威的非官方主体大致等同于体制外主体综合这两种分类方式，我们可以从官方和非官方的角度来探讨公共政策主体的构成及其行为一、官方政策主体,1、立法机关 立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一在西方国家，立法机关就是代议机关，一般被称为国会、议会在我国，立法机关也是权力机关，即各级人民代表大会及其常委会现行宪法明文规定，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，拥有最高立法权、最高任免权、最高决策权和最高监督权这些权力使得立法机关在我国的公共政策主体系统中具有很高的法律地位的，但其现实作用有待加强2、行政机关 行政机关是贯彻执行国家的法律和政策,运用公共政策对社会公共事务进行管理,是立法机构所确立的国家意志的执行者在西方国家，随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中的地位和作用已越来越突出，出现了所谓的“行政国家”在发展中国家，行政部门在政策制定中所拥有的权力和影响比发达国家更大例如在我国，各级政府在政策过程中的权力比各级人大显然要大3、司法机关 司法机关传统上被认为只是一个检察、审判的机构，但它在公共政策制定中发挥着重要的作用。

法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色比如美国罗斯福新政时期，最高法院在受理的9起涉及新政立法的案件中，其中7起的判决结果是总统与国会违宪，这无疑是从司法的角度对公共政策的制定施加了强有力的影响在我国，司法机关对公共政策影响程度相对要小一些，从我国目前实际情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体4、执政党 在西方国家、政党虽然能对公共政策产生很大的影响，但它并不能直接制定公共政策在中国，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导作用这首先体现在它对国家的政治领导上党的政治领导包括党对政治原则、政治方向和重大政策的领导同时，党还确立自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位，通过宣传党的路线、方针和政策，实现思想上的领导在中国，公共政策的制定与执行过程，实质上是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”二、非官方政策主体,非官方的政策主体是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，包括利益集团、非执政党、大众传媒、思想库、公民等他们作为体制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策过程。

1、利益集团 我们可以将利益集团界定为因相同或相近的利益而走到在一起的一群人这群人为了它们的共同利益而力图参与并影响政治，以期取得对他们有利的政策支持利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等2、非执政党 在西方国家，非执政党也叫做反对党或在野党在野党的政治纲领和政策主张虽然不能成为公共政策，但在野党的合法存在本身就是一种制约和监督力量，它能够通过对执政党的监督、批评,迫使执政党最大限度地考虑自己所代表的利益在我国，民主党派作为参政党，主要是通过参加政治协商会议的方式，从政治协商和民主监督两方面参与到国家政策制定中的3、大众传媒 大众传媒主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、互联网等传播工具大众传媒对公共政策的影响主要体现在两个方面：第一，传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通第二，引导社会舆论，影响公共政策议程设定大众传媒可以通过自己带有倾向性的报道和对新闻事件的分析、解释，引导和控制公众舆论的焦点和走向，通过影响和引导社会舆论，而影响政府的公共政策议程的设定4、思想库 思想库置信的政策研究组织的别称，是政策主体非常重要的组成部分。

思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对于改善政策系统和环境，促进决策质量的提高有着积极的影响 一般来讲，思想库包括以下几种类型： 官方思想库 这个思想库隶属于政府和执政党，直接反映了政府对一项政策的态度与立场，比如美国的兰德公司、我国各级政府部门的政策研究室、国务院发展研究中心等机构半官方思想库 这类思想库是指主要受政府资助，同时也具有相对独立性的政策研究机构，如美国的经济发展委员会、我国的贸易促进委员会、中国人民银行金融研究所、财政部财政科学研究所等其功能在于，提供政策咨询，协调政策活动，配合宣传教育，输送专门人才民间思想库 这个思想库是指由民间创立，经费来源于基金会、企业和私人捐款，具有较强的自主性和独立性的研究机构，比如美国福特基金会、中国管理科学院、天则经济研究所等这类思想库不直接参与政策过程 国际思想库这个思想库是由不同的国家的各学科专家学者组成的、以研究人类全球问题为主的政策研究机构，研究范围包括环境保护、战争与和平、资源利用、人口控制的5、公民或选民 案例2-1：市民反对，立法推迟 北京市政府2004年起草的《房屋租赁管理办法》（草案）（以下简称《办法》）在征集意见时，由于246条市民意见中大多数持反对态度，该规章推迟出台，列入2005年立法调研项目。

这意味着一部本来可以在2004年出台的政府规章暂时搁浅，等待调研结论北京市法制办宣传处处长介绍，从2004年3月1日开始，市政府法制办在其官方网站和首都之窗网站就《办法》公开征求市民意见，在随后收到的总共246条意见中，除部分对该《办法》表示支持外，绝大多数市民对该《办法》持反对态度反对意见主要是针对《办法》规定的登记备案、治安管理责任的划分、房租确定方式中的指导租金，以及房屋租赁管理部门过多、拖欠房租的处理办法等内容北京市政府法制办对于《办法》因市民就其中的条款持反对意见进行了分析和研究，认识到这一规章草案的确存在一些问题，需要进一步修改、完善北京市政府法制办主任说，涉及与群众利益密切相关的立法，一定要反映民众的意愿立法的民主化、科学化和程序化，是保证立法成功和公众利益的关键为此，北京市政府法制办已将该草案提交市建委、市公安局做进一步修改和完善同时，北京市政府法制办2005年对此进行专题调研，确保该规章的出台体现以人为本思想，增强政府的服务意识 从以上案例不难看出，普通公民也对公共政策产生重要的影响公民参与公共政策过程的方式主要包括投票、选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等第二节 公共政策客体,公共政策客体是相对于公共政策主体而言的，是指公共政策发生作用时所指向的对象，或者说政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。

也就是说，公共政策客体是指公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面案例2-2：“面子工程”为何栽了面子 巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，记者很难相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程” 一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了的然而，当记者走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装屋里院外杂才丛生，粪便满地，臭气熏天一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过路行人的“公厕”别墅变“公厕”，这是哪位款爷的钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？为了弄清实情，我们费尽周折追踪到乡下，找到房子的主人出乎意料的是，这些主人衣衫破旧，面容愁苦他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一身负债累累的甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的仅是镇政府的一个“城市梦”！ 象该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把目光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。

但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路在安徽省汤山县某镇，类似的情景也在上演1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上有户姓葛的大家庭，共被扒掉二十八借瓦房，未获分文补偿，仅被获准花9000元购买了相当于原来五间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上同一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付全家因此损失四万多元，至今仍然背着三万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了 作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起到了牵一发而动全身的作用不少沉寂多年的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜 红红火火的表象背后，也有少数像“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划既使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。

在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点 强扭的瓜儿不甜近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见投资上百万元的大观园，更是门可罗雀更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老保险、教师干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子盖新楼、建新舍，本是件受百姓欢迎的好事，为什么好事没有办好？,,问题出在当地政府在制定公共政策时，没有比较准确地认定公共政策问题，也没有考虑到百姓即政策所指向的目标群体的利益，从而制定出来的政策没有抓住问题的实质所在，也没能体现百姓的利益，因而得不到百姓的认可与支持一、公共政策问题,从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题只有那些涉及相当多社会成员利益、并被列入政府议事日程的社会问题，才能成为公共政策问题，成为公共政策的客体也就是说，公共问题要成为公共政策的客体，必须具备两个条件：其一是社会问题必须被大多数人所察觉；其二是必须在政府的职能范围之内。

总体来说，当公共政策主体意识到某一个问题需要通过政策手段来解决时，该问题就成了一项公共政策问题二、目标群体,从“人”的。