李昌平：论扩大农民地权及其制度建设.pdf

李昌平论扩大农民地权及其制度建设2008 年 10 月 26 日 09:29 30 年前农村改革从扩大农民地权开始,30 年后中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,其核心内容依然是扩大农民地权本文将就扩大农民地权及其制度建设展开讨论一、扩大农民地权的重要意义最近十多年来,中国一直致力于缩小城乡居民收入差距,但遗憾的是 ,农民在农村经济和农业经济中获得的收益却一直在下降,到 2007 年,我国城乡居民收入差距依然扩大为3.33:1（2008 年 8月 29 日 《京华时报》 ） ,为历史最高 ,成为社会稳定的一个隐患;由于农民收入增速远远低于GDP 增速 ,内需严重不足 ,导致中国经济长期“外向依附”,最近连吴敬琏也表示:中国长期补贴美国是个早该发现并加以解决的严重问题同时 ,在城市化和工业化过程中,因为只要农民的土地而不要失地农民,中国已经有了4000 万“三无农民”（编者按 :据新华社2004 年 3 月《政协委员呼吁尽快解决4000 万“三无农民”生活保障问题》一文）;很多农民工已进城多年,一方面 ,属于自己的份额地权却无法退出（变现） ;另一方面 ,低工资无法维持在城市体面生存,更难进入城市体系,导致在城乡间流动的农民工群体越来越庞大。

上述四个方面的问题,都是事关中国长远发展的重要问题,都与农民收入相关,农民收入与地权相关党中央在30 年后再次作出扩大农民地权的决定,抓住了农村发展的本质二、地权的两个核心关于所有权 ,法律表述是:所有权是权利人可以支配其所有物,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利扩大农民地权,应该就是指扩大农民支配其（集体）所有的土地 ,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利但从经济学考察,地权核心就是农民和农民集体分享地租和土地资本化收益的权利考察农民地权是否扩大,必须抓住两个核心:一是农民分享的地租（特别是非农用地租）是不是增加了 ,二是农民占有土地资本化收益是不是增加了谁占有更多地租增值和土地资本化收益,谁就获得了发展动力和主动权——这可以理解为“经济发展第一定律”,可以用这条“定律”解释中国发展过程的主要经济现象新中国成立以来,一直致力于快速工业化、城市化工业化、城市化的过程,大体上也是将地租和地权转化为工业资本、城市资本和国家基础设施的过程在中国数十年现代化历程中,在 1978 年－ 1988 年这十年里 ,实实在在地扩大了农民地权这十年实践证明,只要让农民更多占有地租增值和土地资本化收益,农民也能够创造中国的发展奇迹。

在改革开放初期,农民获得了“分田单干”的权利——“交足国家的,留足集体的 ,剩下是自己的” “分田单干”相对公社制度,实际上使农民不仅获得了占有劳动力收益,而且占有大部分土地农用地租的权利仅凭获取土地农用地租权的扩大,中国农民就很快解决了全中国人的温饱难题在1983 年前后 ,中国农民在解决了吃饭难题之后,还有了剩余农产品(000061,股吧 ),有了（现金）积累,7 亿多农民有了积累,产生了一个巨大的有效需求但当时农产品以外的物质严重短缺,在有钱买不到东西情况下,农民开始在集体土地上遍地开花式地兴办非农产业（需求转化为投资） 于是 ,上世纪 80 年代乡镇企业蓬勃发展,不到十年 ,农民创造了乡镇企业占国民经济半壁河山的奇迹,也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹解决中国人吃饭难题”、 “乡镇企业半壁河山”和“农村居民收入增长超过城市居民”这些奇迹的取得,奥妙就在于农民不仅分享了农用土地的绝大部分地租收益,而且还获得了用集体土地发展乡村工业的权利,农民不仅可以独占土地“农转非”的地租增值收益,而且获得了土地资本化收益这就是上世纪80 年代农村经济和小城镇雨后春笋、农民生活蒸蒸日上的奥妙。

这也是周家庄公社、华西村、南街村、大寨村等7000 个村子经济越来越壮大、村民福利持续增长的原因有人发问 :“南街村 ,你怎么还不倒？”无数仅仅靠分享农用地租收益的村庄（或小农）都顽强存在着 ,这 7000 个既分享土地农用地租,又分享土地非农用地租增值和土地资本化收益的“有组织的现代大农”怎么会那么容易倒闭呢？有学者指责以华西村为代表的7000 个坚持土地集体所有制和发展集体经济的村庄为“怪胎”,然而只要他们分享地租增值收益和土地资本化的权利或能力不下降,他们就依然有勃勃生机1978 年-1988 年是扩大农民地权的十年,是中国农村自主发展并推动中国发展的黄金十年 1988 年开始 ,情况发生了变化,随着城市工业用地和居住用地需求猛增,不少地区农民分享土地“农转非”增值收益和资本化收益的权利逐渐被弱化了随着上世纪90 年代农民负担日益加重 ,农民占有土地农用地租逐渐减少;随着乡镇企业私有化改制和地方政府征地制度、开发区制度的设立,农民分享土地非农用地租和资本化收益的权利逐渐丧失（少数开发区和特区除外）这就是上世纪90 年代绝大多数农村经济发展缓慢的主要原因其实 ,进入上世纪90 年代以来 ,中央一直致力于法律上保护、甚至扩大农民地权,如:出台《土地承包法》 ,延长农民土地承包权期;出台《土地管理法》 ,保护农民地权不受侵犯,并提高土地征用补偿标准;出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等等。

可是,实际情况是 ,和 1980 年代相比 ,农民在 1990 年代获得的地租增值收益是下降的,获得的土地资本化收益更是下降的为什么保护农民地权的法律不仅不能增加农民地租增值和土地资本化收益,反而导致减少呢？这是值得深刻反省的! 2003 年后 ,党中央、国务院逐步取消了农业税费,还给予农民种粮补贴,这实际上是扩大了农民分享土地农用地租的权利,所以 ,2004 年～ 2007 年农民收入和生活状况有了一定改善中共十七届三中全会决定进一步扩大农民地权、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,这毫无疑问对农民是极大利好,但政府要认真总结上世纪90 年代以来在土地立法和政策上的教训 ,扩大农民地权一定要抓住两个核心:一是要让农民占有更多地租增值,二是要让土地成为农民的发展资本三、扩大农民地权的各种争论在当今中国 ,对于扩大农民地权,都是一致同意的,农民更是欢迎 但如何扩大农民地权就有严重分歧了在学界 ,就此问题大体上可以分为两派:一派主张实行土地私有化或承包权永久化（物权化,利于地权交易） 无论是宅基地、 自留地还是农地、林地 ,都可以直接进入市场买卖、抵押 ,也可继承该派有个显著特点,即高度反感周家庄公社、南街村、华西村等7000 村庄的“集体经济”模式。

另一派主张在现有法律框架内和现实存在基础上改良土地制度,重点要落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”,并完善之 ,主张政府要依据《土地管理法》、 《土地承包法》、 《土地登记条例》和《土地登记法》 给村民集体颁发 “集体土地所有权证” 在“土地农民集体所有制”框架内,依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益——所有成员平均分享承包收益和土地“农转非” 的地租增值及地权资本化收益反对农户买卖、 抵押和继承土地所有权该派对土地改革设有一条底线:即坚持 《宪法》 规定的 “土地农民集体所有制”和“双层经营体制”不动摇该派也有一个特点,不反感、甚至比较欣赏华西村等7000 个村子的发展模式,同时承认这7000 个村庄有“毛病”,但认为是可以在市场经济条件下完善、并发展得更好的前一派主张的优点是:土地产权构造简单（类似城市房产产权）,方便流转 ,有利资本下乡整合农村各种要素,通过“公司＋农户” 模式 ,实现农村和农业现代化;有利中国土地金融产业快速发展 ,对中国成为金融大国有巨大意义,却存在六大弱点一是土地私有化不符合中国《宪法》 ,《承包法》 也只支持农户承包权30 年,如果不对法律进行修改 ,一步到位的私有化主张是行不通的,或是“不伦不类”的私有化。

二是农村经过30 年土地制度演化之后,农民占有土地已经极不平均,并且不少地方已经出现了20％～ 30％的“无地农民”和“有地市民”如中央有关部门1984 年在贵州湄潭等地试验“增人不增地、减人不减地”快 30 年了 ,湄潭等试验区就出现了25％～ 30％的无地农民和 25％～ 30％的有地市民而如果否定了集体和集体所有制,将土地按照“既定事实”永包化或再延长70 年,这不仅违反了 《土地承包法》第二十六条关于城市居民必须将承包地交回集体的规定,也违背“耕者有其田”的基本底线,还会造成农村堆积如山的土地纠纷、甚至对抗性土地争夺如果“有地市民” 必须将承包地退还农民集体,再在此基础上 “私有化” ,或是确定农民数量再次均分土地后“永久不变了”,操作上也是非常难的,除非再来一场“收地运动” ,这是该派不愿看到的三是各个村子内部关于土地的自治“契约”是不尽相同的,有的“ 30 年不变” ,有的依然是“ 3 年小调整 ,5 年中调整 ,8 年大调整”有的是有偿承包,有的是无偿承包;有的是“增人增地、减人减地”,有的是“计划外生育无地或15 年或 20 年后再分地”等等面对各个村社千差万别的土地“契约”（社区法律）,如果强制性用“永包制”或“私有制”去“规范”民间“契约” ,会造成“民间契约”与国家法律的对抗,这只会加重农村地权的混乱。

四是在一些地方政府和社会强势集团与民争利的环境条件下,单个农民难以保护私有土地产权现实情况是法律和政府并不能有效保护农民私有土地产权,保护农民私有产权主要靠“村民小组”和“经济联合社”,而该派的土地私有化主张恰恰是以“消灭既有农民组织”——村民小组和经济联合社为前提的五是在该派看来,公社时期留存下来的“被集体化”的农民组织是一定要消灭的,因为是专制的产物 ,而现实是现存“被集体化”组织在市场经济体制下,是有生命力的,农民和政府都得依靠它实际上,小农在市场经济条件下“自我集体化”是学者的异想天开,无论是日本、韩国、还是我国台湾地区的经验都证明,在大资本集团、权力集团甚至某些黑恶势力组织已经存在的社会状态下,小农“自我集体化”几乎是不可能的小农“被（政府）集体化”后逐步走向自主发展是普遍的经验如果按照该派主张,消灭了“被集体”,而“自我集体”又不成或成本太高,这对保护农民和农民集体的地权是有害的,也对农民适用市场经济有害,还对村民自治有害六是农村土地产权和城市房地产产权是不尽相同的,因为农村土地产权交易受农业生产双层经营性质和农民社区生活自治性质的约束,不可能像城市房产一样“自由交易”,加上农村地权交易的基础性制度没有建立起来,农村“地权交易”最终可能还是“不自由”的交易,或权力主导交易。

总的来说 ,前一派主张是很理想主义的方案,并不具操作性 如果要强制推行,最后结果可能不是“扩大农民地权”,而是为少数强人占有更多地租增值和土地资本化收益提供便利后一派主张 ,好处是可以依法完善土地制度,没有法律障碍;尊重农民社区内关于土地权利关系的“契约”,保持社区成员占有土地的相对均衡,减少社区因土地“私有化”造成的矛盾和对抗 ;有利保存农村共同体和传统,保护地权不受外界侵犯;有利巩固农村公共服务体系;有利农村自治制度;有利发展集体经济,带领“小农”共同适应市场经济,等等但该派主张也是有硬伤的,主要有 :一是集体成员退出集体受到限制,不利于人的自由发展和流动 ,与市场经济体制有冲突二是集体的权力很大,对农民集体领导人的德能和农民的民主参与意识都有很高要求,如果集体领导人和成员素质都不高,可能容易导致集中性风险三是该派学者不重视土地金融在经济发展中的作用,无论是对农村经济发展还是对中国向经济强国迈进 ,都是不利的四是如果依法给农民集体颁发了土地所有权证,过去被政府征用土地,其 15 年或 30 年的补偿到期之后,农民集体或许会依法收回被征用土地产权或要求追加补偿,这将会使众多地方政府、几乎所有占用农民土地的企事业单位陷入尴尬。

所以从这个意义上讲 ,该派主张其实是不受地方政府欢迎的。