全面认识43号文及其影响——政府性债务和城投债专题.doc

全面认识全面认识 43 号文及其影响号文及其影响——政府性债务和城投债专题政府性债务和城投债专题继全国人大审议通过预算法修正案之后，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称 43 号文）公布，表明新一届政府在地方政府债务管理上已经形成较为明确的政策框架和纲领，在新的政策框架下，如何解读相关政策？如何看待存量城投债的信用能力以及未来城投投资策略问题？下面我将围绕市场关心的问题展开讨论一、分析之前，首先有几个概念要厘清一下：一、分析之前，首先有几个概念要厘清一下：1、原地方政府性债务范围的界定、原地方政府性债务范围的界定因为 43 号文明确在存量债务处置中：以 2013 年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别所以原地方政府性债务的范围界定依据应该是 2013 年的审计结果按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20 号）》，2013 年地方政府性债务审计范围包括：（（1）地方政府负有偿还责任）地方政府负有偿还责任的债务增长情况是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。

一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账2）地方政府负有担保责任的债务）地方政府负有担保责任的债务增长情况是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务3）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务（以下简称其他相关债务）增长情况是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

4）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务即在上述三类债务范围之外，通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务三是国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务其中新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。

2、政府性债务、政府债务和政府或有债务政府性债务、政府债务和政府或有债务43 号文中多次出现：政府债务、政府性债务和政府或有债务政府债务、政府性债务和政府或有债务，因此，我们要明确政府债务、政府性债务和政府债务的区别和相互关系政府性债务包括：政府负有偿还责任、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务如果按照 2013 年审计结果就是表 1 所涵盖的内容其中，政府负有偿还责任的债务即政府债务，政府债务以外的政府性债务统称政府或有债务3、公益性问题、公益性问题预算法修正案规定举借的债务只能用于公益性资本支出公益性资本支出，不得用于经常性支出按照 43 号文规定，地方政府举债融资机制主要针对公益性事业公益性事业那么何谓公益性是投资者和金融机构都需要注意的一个问题目前已有的相关文件资料中对于公益性的定义有一下几种：（（1）发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定：）发改委在审核发行企业债中对于平台债和产业债的分类认定中规定：公益性项目公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目公益性项目包含但不限于以下几类：①①城市开发、基础设施建设项目城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等；②②土地开发项目：土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等；③③公益性住房项目：公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等；④④公益性事业：公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。

准公益性项目准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目准公益性项目包含但不限于以下几类： ①①公共服务项目：公共服务项目：包括供水、供电（电力）、供气、供热等；②②公共交通建设运营项目：公共交通建设运营项目：包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场（民航）建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等2））《《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》》财预财预【【2010】】412 号文号文“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目（（3））《《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》》（国办发明电（国办发明电【【2013】】20 号）号）公益性项目包括交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等。

从以上政府规定中，明确都提到属于公益性的只有：市政道路、公共交通、保障性住房所以对于公益性的定义目前尚无统一规范，还需要等待相关政策细则的明确二、按照新预算法和二、按照新预算法和 43 号文规定，规范的地方政府融资机制号文规定，规范的地方政府融资机制规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、政府举债、PPP（即政府和社会资本合作）（即政府和社会资本合作）和规范的或有债务和规范的或有债务1、政府举债、政府举债政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借政府债务举债：用途限定（只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出）、规模控制（财政部测算、国务院确定、人大批准）、预算管理（分类纳入管理）政府举债以政府债券形式，按照公益性事业有无收益分为一般债券和专项债券2、、PPP43 号文规定：鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

社会资本独自或者与政府共同成立特别目的公司（以下简称 SPV）进行公司建设和运营合作项目，投资者或 SPV 可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任3、规范的或有债务、规范的或有债务43 号文规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任地方政府依法担保范围：地方政府依法担保范围：《中华人民共和国担保法》（1995 年）是规定和约束担保行为的根本法律它规定的担保方式包括保证、抵押、质押、留置和定金该法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”保证是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为《新预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保由此可见，地方政府依法担保范围依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为而且进一步根据预算法和 43 号文可以合理推测，政府融资行为仅限于公益性项目，不同融资方式是围绕的投资项目的运作方式、公益性和收益性来考虑。

从政府自身控制债务的角度出发，能够市场化运作的，一定会市场化；无法完全市场化的就考虑政府举债和 PPP 来运作三、规范的政府性债务范围三、规范的政府性债务范围根据预算法和43号文，不考虑现有的政府性债务存量处置，结合规范的政府举债融资机制，未来规范的政府性债务范围如下：其中需要特别注意的是，43 号文明确规定：对于 PPP 形式运作，特别是社会资本与政府共同成立特别目的公司进行公司建设和运营合作项目所形成的债务，既不属于政府债务，又不属于政府或有债务，但是纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴，而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理所以存在一定关系，这是投资者需要注意的一点四、存量债务处置和确保在建工程后续融资方式四、存量债务处置和确保在建工程后续融资方式1、处置范围：、处置范围：以 2013 年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别2、处置方法：、处置方法：对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。

对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失3、确保在建工程后续融资、确保在建工程后续融资地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资这一点相当于赋予了地方政府一定的一个灵活性，也有助于稳定政府性债务的系统性风险五、几个市场关心的问题：五、几个市场关心的问题：1、融资平台如何转型？、融资平台如何转型？43 号文明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任何谓融资平台？何谓融资平台？根据《关于贯彻国务院加强地方政府融。