中外地方制度改革的新动向及未来展望上.doc

中外地方制度改革的新动向及未来展望上摘要：地方制度是一国宪政制度的重要内容，地方制度问题也是宪法学和政治学的重大研究课题z— 近二十年来，中外地方制度经历了很大的改革和变化；中国地方制度在二十一世纪也将呈现出新的走向和 发展趋势，从而对中国宪政制度产生深远的影响一、西方国家地方政府制度改革二-|•年来，西方各国为适应政治、经济的发展需要，先后都对木国的地方政府制度进行了改革或调報, 从而对备国宪政产生较大的影响一）主要西方国家的地方政府制度改革1、法国法国是一个长期实行中央集权的国家法国中央集权的方式，一是国家许多重要的行政事务掌握在中 央政府及其部门手中；二是中央政府向地方派任国家代表，市镇则为市镇长为国家代表，国家代表负责执 行国家法律、政策，领导派出机构并对地方议会有一定监督权;三是由中央各部门分别在大区和各省市设 立派驻机构，处理木部门在地方的有关事务1958年法国第五共和国宪法确立了 “领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件H由地进行管 理”的基木原则这一时期法国行政体制总的来说是朝着分权方向前进的，但直到1982年，中央集权体 制才有根本性的改变第五共和国时期的地方制度改革，一是增加大区作为新的一级地方领土单位，享有与省和市镇一样的 法律地位和权利。

二是重新分配国家、省和市镇的职权，将许多中央政府职权移转于地方议会，增加了地方议会的行政 权三是改变了国家对地方议会的监督方式，取消监管，代之以行政诉讼的方式，即国家代表如认为地方 议会有违法或损害国家利益的行为时，可向行政法院起诉四是改变省长的传统地位和角色，使省长不再是地方行政首长和H治行政的执行官，而仅仅作为国家 和中央政府在省的代表1982年3月2 口《市镇、省和大区的H由和权利法》，1983年1月7 LI《市镇、省、大区和国家权限划分法》，1992年的《地方行政指导法》以后陆续制定的一系列法律和法令的实施，使法国中央政府集 权的稈度有所降低大区议会议长和省议会议长获得了更多的权力，从而加强了权力下放和地方分权，取 得了积极的成果，但在放权过程中也出现了一些问题，如中央与地方关系的矛盾、新的地方主义的产生和 发展等为此，法国中央政府在放权的基础上，进一步调整中央与地方关系，完善地方管理机制：一是强调国家和中央的权威，进一步明确和划清中央与大区、省、市镇的权限及严禁地方越权和侵权, 提高中央派驻省和其他地方机构的地位，发挥这些机构中国家公务员对地方公务员的影响和指导作用;二 是加强中央调控，规范地方经济的内容和范伟I，加强与地方的对话和对地方的监督;三是实行地方Z间的 “协调和交叉”原则，建立地方之间的新型关系。

希拉克当选总统和再度当选总统后，也进行和将要进行较为深入广泛的自由主义改革，如恢复单记名 二轮多数投票制，重新划定选区，实行第二轮权力下放，压缩和撤并原有的小城镇;分散权力，给地方议 会更多自主权等2、英国英国是一个具有地方H治悠久历史的国家，英国的地方政府制度被认为是最富有H治精神和传统的 但在1997年前的近二十年中，英国一直朝着集权的方向发展，其主要表现：一是1972年对北爱尔兰实施 真接治理;二是将民选的地方政府的许多职能转由大臣或实际上由大臣控制的非民选的准公共机构，包括 城市振兴、交通、住宅和规划等职能;三是财政部门对公共服务资金提供的口益严格的控制；四是1985年 修改《地方政府法》，并于1986年撤销了大伦敦议会和六个都市郡议会但是，这个集权的趋势受到了 遏制，特别是在1997年大选以后［1］工党6 1997年5月执政以来，中央与地方关系发生了重大变化丁•党政府积极推行分权改革，其主 要表现Z—就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有H治地位的一级政府目前，在英国， 除了中央政府和地方政府以外，还有次中央级政府-地区政府同时，对地方政府制度也作了较大的改革1999年3月25 U,环境、交通和地区部（后改为交通、地方政府和地区部）［2］发表了名为《地方领导、 地方选择》的地方政府改革报告，其中一个核心内容是认为传统的地方议会的运行方式已不能服务于地方 人民、社区和议会本身，因此要从人民应当有如何被治理的选择权的宗旨出发，提出新的地方治理模式。

报告认为应着手对近百年来的英国议会委员会制进行改革，建立一种能给地方社区提供强有力的领导、在 变化迅速的批界中及时作出决定以及提供高水准地方服务的地方政府机构2000年联合王国议会通过新的《地方政府法》，对地方政府机构作了重大改革根据该法的规定，地 方政府应当依法施行有关建立和运作地方议会“执行机关的制度安排”，并使议会的某些职能成为执行机 关的职责地方议会的执行机关必须采取以下几种地方治理模式中的一种：（1）市长-内阁执行机关制；（2） 领导人-内阁执行机关制；（3）市长-议会经理执行机关制新模式的特点Z—在于使每一个身份明确的首席 执行官给社区提供强有力的领导；同时使所有议员更好地发挥作用，保证透明性和责任政府的建立为实 行新的地方治理模式首先需要通过新的宪章2000年5月大伦敦地区举行第一次选举，产生了伦敦市长 沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变3、德国为了应对新的形势，徳国在九十年代，进行了范围广泛的政治与行政改革在地方政府制度方面，徳 国的改革主要涉及两个方面：一是改造原民主徳国的地方制度原民主徳国实行单一制，地方国家机关实行民主集中制的地方制度, 即各专区、具、市、市区、乡镇或联合乡镇设立地方人民代表机构作为地方国家权力机关；各级地方议会 或代表大会选举各级地方政府和务常设委员会。

地方政府确保人民代表机构丁作的顺利开展，并组织和领 导其职权范围内的社会发展工作，对地方议会负责并向上一级政府报告工作地方政府各委员会组织公民 在准备和执行各级地方议会的决议时进行专门性的合作，监督政府及其机关执行法律、法令和人民代表机 构的决议1990年3月28 口，原东徳人民议院仃990年3月28 口白由选举产生）通过了一项关于恢复五 个州的法律；1990年10月14 口完成五个州议会的选举，原民主徳国作为一个联邦制国家加入到统一的徳 意志联邦共和国徳国统一后，加入到徳意志联邦共和国的五个州的地方制度也随Z改造，主要是根据联 邦基本法的规定，对新加入的五个州也实行地方H治，重新赋予地方政府一定的白治权力，并对地方政府 进行改革，实行与原徳意志联邦共和国类似的地方政府体制；同时，对州与地方政府Z间的职能进行了再 分配，减少了中央集权，扩大地方分权但是，原民主徳国在统一巨变后，才恢复了白治的乡镇，对原联 邦徳国开展的“地方区域改革”（扩大“单元乡镇”，将具改为行政团体、协会组织，减少具的数目，合 并乡镇等），并没有盲目追从，但有可能将小的乡镇合并为某种官方机关或行政联合体;而在具一级，基本 上是根据西徳的模式，具的改革在粥个徳国得以实现。

因而在基层的行政方面，人们至今仍会发现各州Z 间相当的差异[3]二是引入新公共管理模式，并进行组织改革多年来，徳国地方政府一直为推行联邦项目的高额费用 所困扰，进入九十年代后，乂面临联邦政府为扶持原东徳建设和发展而使州和地方政府资金减少和收入下 降的问题在这种情况下，一些地方政府接受了 “公民是消费者”、“基层政权是提供服务的企业”的新 公共管理的理论，率先采用了新管理主义模式，寻求用政策创新来应付财政短缺根据这种模式，地方议 会侧重于设定目标和控制结果，在真接选举产生的市长领导下的行政官员则负责实施过稈同时相应地下 放预算权，使各部门能根据既定目标配置资源，提高效率采用这种模式的地方政府的所有活动的目标都 被具体化，所有活动都有绩效指标，并将单位产出的成木量化以计算公共服务的费用地方政府的这些改 革，尽管招致了诸如成木核算和绩效评估会导致忽视社会环境影响、新公共管理模式会削弱地方议会的权 力等批评，但它确实节约了成木，并提高了服务质量4、俄罗斯前苏联是一个联邦集权的国家，在地方实行民主集中制的地方制度，即各级地方设立的由选举产生的 人民代表苏维埃享有广泛的职权地方各级人民代表苏维埃选举产生执行委员会，作为地方备级人民代表 苏维埃执行和发布命令的机关。

执行委员会直接向地方各级人民代表苏维埃和上级执行和发布命令的机关 报告丁作，并每年向本级人民代表苏维埃、劳动集体大会和公民居住地报告工作一次执行委员会有权解 决属于地方各级人民代表苏维埃会议上解决的问题以外的属于苏维埃管辖的一切问题1990年4月9日，苏联最高苏维埃通过了第一部《苏联地方自治和地方经济一般原则法》，规定苏联 的地方H治是人民社会主义自治的组成部分，其使命是保证公民权利和自由的行使，肓接或通过他们选举 产生的机关H主地解决木地区的社会经济发展问题和环境保护问题;地方白治制度的内容包括：地方人民 代表苏维埃，区域性社会H治机关，地方公决、地方公民大会、村会等直接民主形式;地方白治均在各行 政区域单位内实施该法明确规定在市、镇、村苏维埃等基层行政区域单位内实行地方H治，并授权务加 盟共和国和H治共和国对需要实行地方自治的其他行政区域单位自行作出规定1990年12月26 I I,第四 次苏联人民代表大会通过的《鉴于完善国家管理机关修改补充苏联宪法〈基木法〉法》将地方自治提到宪 法原则的高度1991年上半年，各加盟共和国根据苏联宪法确认的地方H治原则，对木共和国宪法进行了修改补充， 并制定颁布了木共和国的地方H治法。

1991年5月24 LI通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法 〈基本法〉的修改补充法》确认了地方H治原则，并规定在区、市、市辖区、镇、村苏维埃等行政区域单 位内居住的居民，可以通过代表权力机关（地方人民代表苏维埃）和相应的管理机关（地方行政机关）、区域性社会『I治机关以及地方公决、公民大会等肓接民主形式，实行地方自治1991年底，苏联解体、俄罗斯联邦独立1993年10刀26 口俄罗斯联邦总统叶利钦发布命令，批准 了《俄罗斯联邦在分阶段宪法改革时期的地方H治组织原则条例》1993年10月29 口，叶利钦又发布总 统令，批准了《地方H治机关选举的基本条例》1993年12月12 口俄罗斯联邦以全民公决形式通过的新 宪法，确认了地方H治原则1995年8月28 口通过、1995年9月18 生效的《俄罗斯联邦地方白治一 般组织原则法》把地方白治宪法原则进一步具体化1996年12月以前，大多数俄罗斯联邦主体颁布了自 己的地方自治问题法，并随后举行了地方自治机关的选举至此，在俄罗斯，地方自治制度得以建立并发 展[4]为了加强对联邦主体和地方H治制度的监督，2000年7川，俄罗斯联邦国家杜马通过《俄罗斯联邦主 体一般组织原则法修改补充法》和《俄罗斯联邦地方白治一般组织原则法修改补充法》，并于同年8月由 俄罗斯总统签署生效。

其中《俄罗斯联邦地方白治一般组织原则法修改补充法》规定，地方H治代表机关 如通过违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件，且在法定期限内不予纠正，则联邦主体 最高公职人员可向联邦主体立法权力机关提交解散该地方H治代表机关的联邦主体法律草案;如地方白治 长官颁布了违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件，且在法定期限内不予纠正，则联邦 主体嚴高公职人员可解除该地方H治长官的职务如果联邦主体最高公职人员不采取法定措施，俄罗斯联 邦总统可H行采取措施，向国家杜马提交解散该地方白治代表机关的联邦法律草案或冑接解除地方H治长 官的职务[5]5、日本U木虽然一右•实行地方自治制度，并在宪法上作了明确的规定但长期以来中央政府对地方的控制很 严中央的控制手段，一是“机关委任事务制度”，即中央政府备省厅委任地方政府办理的事务，中央政 府各省厅有权进行指挥、控制或监督在都道府县一级，“机关委任事务”占到全部事务的7。