公共行政学行政组织.ppt

第四讲 行政组织§王刚§法政学院§wgang78@第一节 行政组织概述§一、涵义§ 行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务，管理的正式组织实体或组织系统§其相近概念：包括行政机关与行政机构§行政机关：§   是行政组织（即政府）的一个次级系统，是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体§行政机构：§   是行政机关的组成部分，偏重于编制的、预算的组织结构行政机构没有完全的法律和行为主体资格  §注：行政机关和行政机构不存在本质的差别§ 二、行政组织的特征：§1.政治性（Politics）§(1)阶级性 ：国家行政组织的本质特征§(2)决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来§ 2.社会性(All-around)§(1)服务性：首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障 （2）管理性：制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调  3.权威性(authority )§（1）约束性 ：以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力§（2）强制性：政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒§4.法制性(Legislative )§（（1 1））行政组织本身的法制性：组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序§（2）行政组织管理社会公共事务的法制性：包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力§5.系统性 (Systematic)§（1）结构性：以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职§（2）有序性：通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系§6.发展性(Development) §（1）动态性 ：社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整§（2）适应性：通过组织调整，与社会生活相互适应§四、行政组织的种类：§1.首脑机关：国务院、山东省政府§2.职能机关：教育部、山东省教育厅§3.幕僚机关：国务院办公厅§4.咨询机关：国务院政策研究室§5.派出机关：菏泽地区第二节 组织结构§ 一、管理幅度与管理层次：§管理幅度与管理层次通常成反比例关系§（一）管理幅度：又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。

§决定管理幅度宽窄的主要因素：§(1)管理者与被管理者§ (2)组织的正式规定 §(3)社会§国家行政组织分工采用的基本标准：§(1)按功能划分：如教育部§ (2)按程序划分 §(3)按地域划分：如山东省政府§(4)按人或物划分：如老干部管理局§（二）管理层次：亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目§ §我国现在存在管理层次过多的弊端——“市管县模式”§二、行政组织体制：§即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态§大致可划分三种类型：§1.首长制与委员制§（1）首长制 （2）委员会制§2.分级制与分职制§（1）分级制（2）分职制§3.分权制与集权制§（1）分权制 （2）集权制§拉焦尔模式：政治性分权、行政性分权、行政权转移§三、我国现在的行政组织结构§（一）横向国务院（2003年改革为28个；2008年准备调整为27个）§　§ 1.中华人民共和国外交部、2.中华人民共和国国防部、3.中华人民共和国国家发展和改革委员会、4.中华人民共和国教育部、5.中华人民共和国科学技术部、6.中华人民共和国工业和信息化部、7.中华人民共和国国家民族事务委员会、8.中华人民共和国公安部、9.中华人民共和国国家安全部、10.中华人民共和国监察部、11.中华人民共和国民政部、12.中华人民共和国司法部、13.中华人民共和国财政部、14.中华人民共和国人力资源和社会保障部、15.中华人民共和国国土资源部、16.中华人民共和国环境保护部、17.中华人民共和国住房和城乡建设部、18.中华人民共和国交通运输部、19.中华人民共和国铁道部、20.中华人民共和国水利部、21.中华人民共和国农业部、22.中华人民共和国商务部、23.中华人民共和国文化部、　　24.中华人民共和国卫生部、25.中华人民共和国国家人口和计划生育委员会、26.中国人民银行、27.中华人民共和国审计署（二）纵向上全国行政层次划分为五层：（二）纵向上全国行政层次划分为五层：中央政府（国务院）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区省辖市政府（设区市市政府）政府）地区行署（省的派出机构地区行署（省的派出机构））乡（镇）政府乡（镇）政府自治县、县、县级市自治县、县、县级市§（三）我国政府层级之间的关系：§1.领导与被领导之间的关系:§（1）上级政府和下级政府之间：如国务院与山东省政府之间§（2）本级政府和本级职能部门之间：如山东省政府和山东省教育厅§（3）直属部门的职能部门：国税、海关、工商§2.指导与被指导、监督与被监督之间的关系：§上级职能部门和下级职能部门之间。

如教育部和山东省教育厅§3.双重领导：即受本级政府领导，又受上级职能部门领导§公安部门§周的行政体系：周天子诸侯国王畿大夫封地县郡乡遂州党四、我国古代的行政体制§纵向：§郡：郡守—郡监§                  郡尉§县：县令（长）—县丞§                             县尉§乡：有秩（啬夫）—三老§                                游缴中央中央郡（郡（40））县县乡乡里里亭亭§横向：皇帝皇帝丞相丞相御史大夫御史大夫太尉太尉奉常奉常（太常）（太常）郎中令郎中令（光禄勋）（光禄勋）太仆太仆廷尉廷尉（大理）（大理）典客典客（大鸿胪）（大鸿胪）少府少府卫尉卫尉大司农大司农九卿：九卿：§横向：皇帝皇帝司徒司徒司空司空太尉太尉太常太常光禄勋光禄勋太仆太仆廷尉廷尉大司农大司农少府少府大长秋大长秋太子太傅太子太傅九卿：九卿：§纵向：§州：刺史—别驾、治中、主薄§                  司马、长史§郡（国）：太守（相）—郡丞                                           都尉§县：县令（长）—县丞§                             县尉§乡：有秩（啬夫）—三老§                                游缴中央州（13）郡县乡（小）乡（大）国§横向：皇帝皇帝尚书省尚书省门下省门下省中书省中书省吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部九卿九卿§纵向：§道：处置使         节度使§州（府）：太守—别驾§县：县令（长）—县丞§                             县尉§乡：有秩（啬夫）—三老§                                游缴中央道州县乡府§横向(二府三相)皇帝皇帝中书中书枢密院枢密院吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部尚书尚书门下门下九卿九卿§纵向：§路：帅司（经略安抚司），主军事§       宪司（提点刑狱司），主刑法§       仓司（提举常平司），主赈灾§       漕司（转运使司），主财政§四司互不隶属，直对中央§州（府、军、监）：太守§县：县令（长）—县丞§                             县尉中央路州县府军监§横向：皇帝皇帝内阁内阁都督府都督府吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部都察院九卿九卿§纵向：§省：承宣布政使司，主行政§       提刑按察使司，主刑狱§       都指挥使司，主军事§三司互不隶属，直对中央§府（州）：知府（知州）§县：县令（长）—县丞§                             县尉中央省府县州§横向：皇帝皇帝内阁内阁军机处军机处吏部吏部兵部兵部户部户部刑部刑部工部礼部都察院九卿九卿§纵向：§总督：主管多省行政、军事§省（巡抚）：主管多一省行政、军事§    三司对其负责§府（州）：知府（知州）§县：县令（长）—县丞§                             县尉中央中央总督总督省（巡抚）省（巡抚）府府州州县县三司三司§代表国家：§美国§法国五、部分西方国家的行政体制§在横向上，美国总统兼任行政首脑。

§其中央行政机构分为三类：§内阁部内阁部§独立机构独立机构§独立监察机构独立监察机构§其中内阁部和独立机构直接接受总统领导，而独立监察机构具有较大的独立性横向：总统总统内阁部（内阁部（15个）个）独立行政机构（独立行政机构（60个）个）国务院（外交部）国务院（外交部）1789年年财政部财政部1789年年内政部内政部司法部司法部农业部农业部商务部商务部独立监管机构独立监管机构劳工部劳工部1913年年国防部国防部住房与城市发展部住房与城市发展部交通部交通部能源部能源部卫生与公共服务部卫生与公共服务部教育部退伍军人部国土安全部   美国有60个独立行政机构：小企业小企业管理局管理局国家国家航空航天局航空航天局国家国家科学基金会科学基金会环境保护署环境保护署中央情报局中央情报局独立行政机构   美国的独立监管机构，融合了行政、立法、司法的某些职能，地位比较超脱机构：平等就业平等就业机会委员会机会委员会联邦联邦通讯委员会通讯委员会联邦联邦教育委员会教育委员会证券证券交易委员会交易委员会美联储美联储独立监管机构§纵向：联邦政府州政府自治市县镇特区（学区）§纵向上，§美国分为联邦—州—县三级体制§联邦与州是平等关系，而不是上下级关系§ §拉焦尔模式政治性分权行政性分权行政权转移§根据“狄龙法则”，县是州政府的附属物，而不是联邦政府的附属物§州下辖四种不同的组织：县、市、镇、特区§◇县：，没有实行三权分立，完成州政府委托的任务§ ①县委员会制 § ②县委员会—经理制 § ③县委员会—县长制 §◇市：不同的州可以决定不同的组织形式§ ①市长—议会制 § ②市议会—经理制 § ③市委员会制 §◇镇：般不设代议机构，乡镇民大会议决公共事务。

乡镇民大会成员有3～5人，由选民选举产生 §◇特区：美国的特别区和学校区都是因特定的管理目的而没的，因其职能不同，组织形式呈现出多样性一般情况下，设立一个民选或委派的委员会 §在横向上，法国中央行政机构由政府、总统府、总理及总理直属机构、中央各部 组成§法国总统是半个行政首脑§所以法国是半总统制§  政府：总理、国务部长、部长、部长代表、国务秘书 §  总统府总统府：是协助总统决策的办事机构§ 总理府及总理直属机构总理府及总理直属机构：总理府实际上是政府的办事机构 §  中央各部中央各部：共有17个部，主要包括：§  内政和权力下放部，司法部，经济财政和私营化部，工业调整和对外贸易部，对外关系部，国防部，国民教育部，农业部,商业手工业和旅游部,劳工就业和职业培训部，公共卫生部，环境部，计划和领土整治部，研究和工艺技术部，社会事务和国民团结部，城市住宅和运输部，文化部 §横向横向：总统府政府总理、国务部长、部长代表、国务秘书内政和权力下放部总理府及其直属机构司法部国防部文化部§17个部个部§纵向纵向：§1982年以前，中央-省-市镇的三级体制中央大区（1982年设）省（100）个市镇§建国后，我国已经经历了8次行政体制改革： §1954年§1958—1959年§1965年§ 1982年§ 1988年§ 1998年§ 2003年§2008年六、我国行政体制的演变§横向上，以政务院为主，下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个委员会，及35个部、位、院、署、行、厅政务院政治法律财政经济文化教育人民监察部部部部纵向上，实行四实三虚的行政体制中央-实大区（6个）-虚省-实地区-虚县-实区公所-虚乡镇-实§横向上，将1981年的100个部减少到61个；将副总理由13个减少到2个；设立国务委员；废除领导干部终身制§纵向上，设立中央-省-县-乡镇四级体制国务院部、委直属机构中央省县乡镇调整后的部委名称调整后的部委名称 合并或包含的原部委合并或包含的原部委 新增下级机构新增下级机构 隶属关系调整隶属关系调整 国家发展与改革委员会发改委(部制不变)国家能源局 工业和信息化部 国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局 国家国防科技工业局 烟草专卖局改由工业和信息化部管理 交通运输部 交通部、民航总局、国家邮政局 国家民用航空局 国家邮政局改由交通运输部管理 人力资源和社会保障部人事部、劳动和社会保障部国家公务员局环境保护部国家环境保护总局住房和城乡建设部建设部卫生部卫生部、药监局 国家食品药品监督管理局改由卫生部管理§纵向改革没有推进中央省市县乡镇§部委数目过多。

§纵向层级过大§改革侧重横向调整，纵向调整滞后。