公用财产是否仅适用私法袁维勤张水海资料.pdf

第 1 页 共 3 页 中国经济导报/2005 年/9 月/27 日/第 C03 版 探索 公用财产是否仅适用私法？公用财产是否仅适用私法？ 袁维勤 张水海 内容摘要内容摘要 由于公用财产关系中，部分是公法性质而另一部分是私法性质，因此会用财产的设立、废止 关系以及公用财产管理者被授予行政职权时的公用财产利用关系应由将来制定的属于行政组织 法范畴的《公用财产法》或《公用财产管理法》调整，并纳入《国家赔偿法》赔偿范围；当公用 财产管理者未被授予行政职权时，该管理者只有民法物权者式的权利，该公用财产利用关系应归 《物权法（草案） 》调整，并纳入民法赔偿范围 由于公用财产关系中，部分是公法性质而另一部分是私法性质，因此会用财产的设立、废止 关系以及公用财产管理者被授予行政职权时的公用财产利用关系应由将来制定的属于行政组织 法范畴的《公用财产法》或《公用财产管理法》调整，并纳入《国家赔偿法》赔偿范围；当公用 财产管理者未被授予行政职权时，该管理者只有民法物权者式的权利，该公用财产利用关系应归 《物权法（草案） 》调整，并纳入民法赔偿范围 最近， 《物权法》 （草案）公布，其中第 55 条规定： “道路、电力、通讯、天然气等公共设施， 依照法律规定为国家所有的，属于国家所有” 。

可见，作为私法的《物权法》 （草案）有意要调整 公用财产（公共设施） ，而行政法学界却主张在行政法中规范公用财产，在国家赔偿法中增加公 用财产致害赔偿那么，公用财产涉及到的问题到底应适用公法还是私法？ 公用财产的特殊性 本文的公用财产，是指公共用物，即行政主体为实现行政目的，直接供一般市民使用的有体 物，例如公路、公共广场、公有草原等 与一般民事财产相比较，公用财产有如下几个特征： 第一，公用财产是供公共使用的物，主要是为了公众的利益 第二，在公用财产的法律关系中有三方主体：所有者（国家或其他主体） 、管理者（行政机 关或其特许的或法律法规授权的组织）和利用者（自然人和组织） 第三，公用财产一般无法获得担保利益例如：我国《担保法》第三十七条规定“下列财产 不得抵押：⋯⋯学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫 生设施和其他社会公益设施 ” 公用财产，可以适当收益，但受到严格限制在我国， 《公共文化体育设施条例》第 20 条规 定“公共文化体育设施管理单位提供服务可以适当收取费用，收取项目和标准应当经县级以上人 民政府有关部门批准 ”在法国， “19 世纪时认为公产是非生产性财产，不能产生收益。

20 世纪 以后认为公产制度不完全排除政府可以取得收益 ”在日本， “公用财产中既有诸如道路、河川、 公园等那样，利用时不征收使用费的设施，又有像各种交通事业、上下水道、福利设施那样征收 使用费的设施 ” 公用财产的出租受到严格的限制，例如： 《公共文化体育设施条例》第二十二条第二款对公 共体育设施作了原则上不得出租的规定，并且对可以出租的事项、出租的时间、租用期满应当恢 复原状等作了规定 第四，公用财产的管理者和利用者具有如下特征首先，行政主体在公用财产设立上的自主 性小在服务行政和“有所为，有所不为”的理念下，公用财产的建与不建，建于何处等问题， 并非单纯的自由裁量，必要时应举行居民听证比如，在闹市区就应当设立公厕关于废止，其 原理与设立原理相同，此不赘述其次，公用财产的管理者对使用者、使用费、使用方式、程序 等的决定权都受到强行法、公益目的、便民原则、公用财产利用最大化和平等对待理念的约束以 及物价部门等的监督最后，公用财产的利用者，除了能参与有关听证之外，很少有权利与公用 财产管理者平等协商公用财产利用的方式、程序、费用等诸事项 第 2 页 共 3 页 对公用财产关系的调整 需要公私法律兼顾 要准确给公用财产关系定性并不易。

德国著名的民法学家卡尔·拉伦茨虽然也支持公私法划 分，但是同时也认为“在公法与私法之间，并不能用刀子把它们准确无误地切割开，就像我们用 刀子把一只苹果切成两半一样 ” 从利益上说，公用财产主要是为了公共利益，并以此禁止担保，限制出租这体现了公法色 彩 从主体上说，公用财产有些由行政主体管理，如公路；有些则由一般法人管理，如公立医院 对于由行政主体管理的公用财产关系，至少一方是行政主体，有一点公用财产色彩对于公立医 院等，则无多大公法色彩，倾向于民法 从有无权力、命令服从上说，公用财产的设立、废止行为是“对物的行政行为” ，是公权力 的体现，应该归公法而公用财产的修缮可以认为是事实行为关于公用财产的管理，情况要复 杂些在日本， “公用财产的管理作用是行政作用，在这一点上是不存在异议的” 防止道路上的 事故为目的的行政指导等非权力性行为也是管理权的行使，这显然不是私法关系对利用的许可 及其他监督处理则是权力的行使行为制定公用财产利用规则，是一种抽象行政行为而在法国， 情况就与日本不同在法国，公产管理机关有的有警察权而有的没有具体到我国，我们认为关 于公用财产的管理有无权力性质，关键是看有无法律法规授权。

从法律关系上说，公用财产关系当然是调整国家与公民的关系，但是这种关系是权力服从关 系还是平等关系？似乎难以定论 总之，公用财产的设立、废止关系应属于公法性质，而公用财产的利用关系的法律性质则不 能一刀切：有的公法性质较浓，比如公路的利用，公路的管理机关被授予了路政管理权；而有的 私法性质较浓，比如医院的管理者即医院领导机构，就没有被授予行政管理权，不能对医院的利 用人即病人及其家属进行权力性的管理，只具有民事法人的权利性管理权 公用财产关系，部分是公 法性质，部分是私法性质 我国关于公用财产的建设、利用、管理等主要是适用行政法，但是立法很分散例如，关于 市政公用财产的建设、利用、管理等的法律、法规、规章一般都属于行政法当然，由此产生的 纠纷一般能用行政复议和行政诉讼解决以 2004 年《北京市无障碍设施建设和管理条例》为例， 整个法规共 29 条就有 17 条直接规定了行政职权，其余主要是对立法目的、适用范围、词语的阐 述等的规定关于风景名胜的管理也主要是行政法，例如 1994 年建设部制定的《风景名胜区管 理处罚规定》 ，整个规章共 16 条，除前两条与后两条之外都是规定行政职权的行使。

关于公共文 化体育设施的规定也主要是行政法，例如国务院《公共文化体育设施条例》 ，全文共 34 条，都是 规定行政职权职责或者相关组织和人员的行政法义务，或者是对该法规的说明关于学校环境的 规定也主要是行政法，例如教育部《中小学校园环境管理的暂行规定》 ，除了立法目的、适用范 围和必要的说明之外，都是对相关责任人的行政法（包括行政刑法）责任的规定2004 年修订的 《公路法》虽然第六十条规定了收费公路的收费权转让，具有民法性质，但是也规定了该转让必 须报经有关机关审查批准，具有行政法性质，并且其余条文基本都是调整行政关系的，因此该法 总体属于行政法至于一般认为属于经济法（渊源）的《草原法》 、 《森林法》 、 《渔业法》等主要 应属于行政法以《草原法》为例，该法规定的基本都是政府的行政指导、行政奖励和行政职责 以及有关组织和人员的公法义务当然也有少数具有民法性质的条文，例如第十五条第一款规定 “草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让” ，但是这种条文在整个《草 原法》中很少 当然，有一点应明确，公用财产关系有时是行政关系；有时却是民事关系，例如公用财产引 起的相邻关系，应适用民法，其纠纷可由民事诉讼解决。

总之，由于公用财产关系中部分是公法性质而另一部分是私法性质，因此公用财产的设立、 废止关系以及公用财产管理者被授予行政职权时的公用财产利用关系应由将来制定的属于行政 第 3 页 共 3 页 组织法范畴的《公用财产法》或《公用财产管理法》调整，并纳入《国家赔偿法》赔偿范围；当 公用财产管理者未被授予行政职权时，该管理者只有民法物权者式的权利，该公用财产利用关系 应归《物权法（草案） 》调整，并纳入民法赔偿范围。