引导基金的最新发展与监管分析.pdf

1柯杰律师事务所 2010 年6 月 2015 年1 月 引导基金的最新发展与监管分析 引导基金一般理解为政府决定设立的政策性基金，由政府适当出资以引导社会 资本的投资方向；广义上讲，其可包括创业投资引导基金、具有引导功能的产 业投资基金及天使投资引导基金等 引导基金作为优化资源配置的有效手段，近年来在我国得到极大发展政府通 过设立引导基金，致力于充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，引导更多社 会资金进入创业投资、产业投资、天使投资等领域，尤其是进入国家重点扶持 的创新型中小企业及重点发展产业，以引导并规范资本市场的投资行为，推动 我国经济更快、更好地发展 本文拟对引导基金的最新发展、 监管政策及设立与管理等方面进行介绍和分析， 供业界参考 一、引导基金的发展 （一）创业投资引导基金的发展 我国的创业投资引导基金大致经历了探索起步阶段、快速发展阶段及规范化设 立与市场化运作三个阶段 1. 探索起步阶段（2002-2006 年） 2002 年 1 月，中关村创业投资引导资金（以下简称“引导资金”由于我国当 时还未提出“引导基金”的概念，为避免与证券投资基金混淆，因此命名为引 导资金）成立。

引导资金为中关村科技园管委会（北京市政府派出机构）借鉴 以色列的先进经验设立，总规模为 5 亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参 股创业投资企业的方式进行运作 随着我国创业投资的发展，为规范创业投资，国家发展和改革委员会（以下简 称“国家发改委”）等十部委于 2005 年联合发布了《创业投资企业管理暂行办 法》 （国家发展和改革委员会令[2005]第 39 号） （以下简称“ 《创投管理办法》 ” ） ， 首次确立了创业投资引导基金的法律地位；同时，在《国家中长期科学和技术 发展规划纲要（2006-2020 年） 》等相关政策的鼓励下，国务院有关部门及地方 政府探索设立创业投资引导基金的积极性进一步提高，苏州工业园区、北京海 淀区、上海浦东新区和无锡新区相继设立创业投资引导基金根据投中研究院 的数据统计，截至 2006 年底，全国共设立创业投资引导基金 6 支，总规模接近 40 亿元 柯杰律师事务所 2 2. 快速发展阶段（2007-2008 年） 自 2007 年起，国内创业投资进入快速发展阶段创业投资”、“政府引导基 金”成为市场热点根据投中研究院的数据统计，2007 年至 2008 年间，全国 共新成立创业投资引导基金 33 支，总规模接近 200 亿元。

其中，中华人民共和 国科技部 （以下简称“科技部”） 、 中华人民共和国财政部 （以下简称 “财政部” ） 启动了我国第一支国家级科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为 1 亿 元 3. 规范化设立与运作阶段（2009 年至今） 随着创业投资引导基金的快速发展，创业投资引导基金的性质、管理模式、风 险控制等问题亟待得到解决，在前述背景下，国家发改委、财政部及中华人民 共和国商务部（以下简称“商务部”）于 2008 年共同出台了《关于创业投资引 导基金规范设立与运作的指导意见》 （国办发[2008]116 号） （以下简称“ 《指导 意见》 ” ） ，不仅对创业投资引导基金明确定义（创业投资引导基金是指由政府设 立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导 社会资本进入创业投资领域引导基金本身不直接从事创业投资业务） ，且明确 界定了创业投资引导基金的性质与宗旨，从而在一定程度上解决了创业投资引 导基金在运行过程中的许多操作性问题，并为其设立和运行提供了规范性要求 和标准《指导意见》 对我国创业投资引导基金的发展产生了积极而深远的影响， 从此我国的创业投资引导基金步入了规范设立与运作的阶段。

2009 年以来，全国各地创业投资引导基金的设立继续保持着快速发展的势头， 数量与规模均呈现快速增长的态势根据投中研究院的数据统计，2009 年至 2013 年 12 月期间，全国共设立创业投资引导基金 150 支，总规模超过 700 亿 元 2014 年 5 月 21 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定成倍扩 大中央财政新兴产业创业投资引导资金规模，加快设立国家新兴产业创业投资 引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破 解创新型中小企业融资难题 2015 年 1 月 14 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立国 家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级会议确定，将中央 财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等合并使用，盘活存量， 发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本 参与，形成总规模 400 亿元的新兴产业创业投资引导基金新兴产业创业投资 引导基金实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公 司负责运营、自主投资决策 （二）产业投资基金的发展 柯杰律师事务所 3 产业投资基金（或称“产业基金”、“产业发展基金”）的概念，在我国早期 曾与私募股权投资基金的概念发生重合。

随着私募股权投资基金相关制度的完 善，产业投资基金的概念也逐渐从私募股权投资基金的概念中剥离，专指为支 持某个特定产业发展而设立的私募股权投资基金 2006 年 12 月 30 日，渤海产业投资基金正式在天津挂牌成立该基金以契约制 设立，采用私募方式发行，基金总规模为 200 亿元，存续期 15 年，主要投资于 具有创新能力的现代制造业项目、参股中央企业在津的重大项目或吸引外国企 业合资建设重点项目，旨在促进天津滨海新区开发建设和产业结构调整 截至目前，国家发改委共试点批准了十支产业投资基金，除渤海产业投资基金 外，还包括山西能源基金、广东核电产业基金、上海金融基金、中新高科产业 基金、绵阳科技城产业基金、华禹水务产业基金、东北装备工业产业基金、天 津船舶产业基金和城市基础设施产业基金 在上述产业投资基金获批后， 国家发改委决定不再推出新的试点产业投资基金 在此之后，产业投资基金的设立不再需要进行事前审批，只需符合设立条件即 可设立 近年来，根据国家和地方经济发展的战略规划，国家及地方设立了多个产业投 资基金，其中，主要包括： 1. 集成电路产业投资基金 (1) 国家集成电路产业投资基金 根据中华人民共和国工业和信息化部（以下简称“工业和信息化部”）网站的 信息，2014 年 9 月 24 日，在工业和信息化部、财政部的指导下，国开金融有 限责任公司、中国烟草总公司、北京亦庄国际投资发展有限公司、中国移动通 信集团公司、上海国盛（集团）有限公司、中国电子科技集团公司、北京紫光 通信科技集团有限公司、华芯投资管理有限责任公司等共同签署了《国家集成 电路产业投资基金股份有限公司发起人协议》和《国家集成电路产业投资基金 股份有限公司章程》 ，标志着国家集成电路产业投资基金正式设立。

国家集成电路产业投资基金将采取股权投资等多种形式，重点投资集成电路芯 片制造业，兼顾芯片设计、封装测试、设备和材料等产业，推动企业提升产能 水平和实行兼并重组、规范企业治理，形成良性自我发展能力国家集成电路 产业投资基金实施市场化运作、专业化管理，并将建立符合市场经济规律的管 理制度和运行机制，努力为投资人创造良好回报 (2) 地方集成电路产业投资基金 柯杰律师事务所 4 2013 年 12 月 16 日，北京市发展和改革委员会、北京市经济和信息化委员会和 中关村发展集团股份有限公司共同发布了《关于北京市集成电路产业发展股权 投资基金遴选管理公司的公告》 ，为北京市集成电路产业发展股权投资基金（以 下简称“北京集成电路基金”）遴选管理公司，该公告中指出，北京集成电路 基金由母子基金（1+N）模式构成，即设立一支母基金及 N 支子基金，首期设 立制造和装备、设计和封测两支子基金 2014 年 11 月 24 日，上海市创业引导基金与武岳峰资本正式签署战略合作意向 书，共同发起设立上海武岳峰集成电路信息产业创业投资基金（以下简称“上 海集成电路基金”） 上海集成电路基金的主要发起人包括上海市创业引导基 金、武岳峰资本、上海嘉定创业投资有限公司、台湾联发科技股份有限公司、 中芯国际集成电路制造有限公司、清控资产管理集团、美国骑士资本等。

2. 铁路发展基金 根据国务院《关于铁路发展基金设立方案的批复》 ，2014 年 6 月 25 日，国家发 改委、财政部、中华人民共和国交通运输部共同发布了《铁路发展基金管理办 法》 ，对铁路发展基金的股东、投资管理、收益分配、退出、财务会计和监管等 方面进行了明确规定 2014 年 9 月 26 日，中国铁路发展基金股份有限公司（以下简称“铁路基金公 司”）正式成立，存续期 15 年，中国铁路总公司作为铁路基金公司的发起人和 普通股股东，银瑞信投资管理有限公司、兴业财富资产管理有限公司、建信信 托有限责任公司、广德农银铁路发展合伙企业（有限合伙）作为其社会投资人 和优先股股东铁路基金公司中不低于 70%的资金应用于充当国家铁路项目资 本金，其余资金将投资于土地综合开发等经营性项目 3. 农业发展基金 2012 年 12 月 18 日，中国农业产业发展基金有限公司（以下简称“农业基金公 司”）成立2013 年 3 月 21 日，中国农业产业发展基金在北京举行揭牌仪式 农业基金公司存续期 15 年，由财政部联合中国信达资产管理股份有限公司、中 国中信集团有限公司和中国农业发展银行共同发起设立。

4. 文化产业投资基金 2011 年 7 月 6 日，中国文化产业投资基金在北京宣告成立中国文化产业投资 基金是中央批准设立的国家级文化产业投资基金，由财政部、中银国际控股有 限公司、中国国际电视总公司及深圳国际文化产业博览交易会有限公司等联合 发起 中国文化产业投资基金管理有限公司是中国文化产业投资基金的管理人， 负责基金运营管理和投资决策 5. 旅游发展基金 柯杰律师事务所 5 2012 年 11 月 14 日，由北京市财政局与海航旅业控股（集团）有限公司合作成 立的北京旅游发展基金（有限合伙） （以下简称“北京旅游发展基金” ）正式设 立 北京旅游发展基金首期规模为 10 亿元人民币，其旨在“通过政府投资的引导放 大效应，吸引更多社会资金投向北京市旅游产业，进一步丰富旅游产业新型业 态， 调整旅游产业综合布局， 转变旅游产业增长方式， 增强旅游产业集聚效果” （三）天使投资引导基金的发展 天使投资因其高风险性，相比 VC/PE 的机构化运作，多以个人投资者或个人投 资者松散型联盟形式存在 近年来，天使投资在我国发展迅猛，且越来越呈现机构化特点，市场上出现了 众多紧密型的天使投资基金机构，全国各地也相继设立了众多的天使投资引导 基金，如：宁波市天使投资引导基金、江苏省天使投资引导资金、扬州市天使 投资引导资金、青岛市天使投资引导资金、中关村天使投资引导资金、上海市 天使投资引导基金等。

2013 年 2 月，宁波市天使投资引导基金正式成立该基金主要用于对获得天使 投资的创新型初创企业（须属于宁波四大战略产业和四大新兴产业，且拥有核 心自主知识产权或全新商业模式）进行跟进投资根据投中研究院的数据显示， 截至 2013 年底，宁波市天使投资引导基金已签约 18 个投资项目、跟进投资共 计 1320 万元，共引导天使投资机构（人）投入资金 7468 万元，放大倍数接近 6 倍通过跟进投资，天使投资引导基金的杠杆效应效果明显 2014 年 12 月 17 日，上海市天使投资引导基金正式成立上海市天使投资引导 基金是由上海市政府设立，鼓励天使投资企业对初创期企业实施股权投资、鼓 励社会资本参与天使投资母基金的政策性基金其中，上海市天使投资引导基 金所鼓励投资的初创期创新型企业应具备以下条件：独立企业法人资格；成立 期限原则上不超过 3 年；职工总人数不超过 200 人，直接从事研究开发的。