应急管理创新-分化、前延及转向.doc

应急管理创新:分化、前延及转向摘要：在高风险社会中，应急管理创新是一个永恒命题 日本“3.11”大地震及其应对为我国应急管理创新提供了 三点启示：分化，考虑极端灾害发生的可能性，在应急管理 基础上发展危机管理，对应急管理形成互补；前延，不仅要 从技术和制度层面管理风险，还要从结构和政策层面减缓风 险；转向，注重减轻社会系统的脆弱性，加强对关键基础设 施的保护关键词：应急管理创新；高风险社会；危机管理；日本 “3. 11”大地震作者简介：张海波，南京大学政府管理学院副教授，江 苏省社会风险管理研究中心研究员，清华大学应急管理研究 基地兼职研究人员，管理学博士（江苏南京210093）童星，南京大学政府管理学院教授，江苏省社会风险管 理研究中心主任（江苏南京210093）日本“3.11”大地震是全球首例因地震引发大规模核 泄露的灾难，为世界各国应急管理的理念更新和制度完善都 提供了典型的观察样本，也为我国应急管理创新提供了启 不O一、日本“3. 11”大地震：高风险社会中的标本案例东京时间2011年3月11 0 14时46分23秒（北京时间 13时46分)，在日本本州的东海岸附近海域发生9. 0级强烈 地震，震中距最近的海岸城市仙台130公里，震源深度24. 4 公里。

地震引发了最高达40. 5米的海啸，席卷了日本东北 的岩手、宫城和福岛三县，造成福岛第一核电站发生核泄露 2011年4月12 H,日本核能保安院将此次事故升至最高的 第七级，这是国际核事件分级表中继"切尔诺贝利”核泄漏 后第二起被评为七级事件的事故9.0级地震、40米高海啸 和7级核泄露，使得日本“3.11”大地震不仅成为人类历史 上的重大灾难之一，也成为人类历史上的标志性灾难之一， 见表1所示日本“3. 11”大地震无论是震级还是引发的次生灾害， 都刷新了人类对地震破坏力的经验认知，它的主要后果包 括：(1) 大规模人员伤亡截至2011年8月10日，据日本 警察厅消息，日本“3.11”大地震的遇难人数为15689人， 失踪人数为4744人；据日本内阁的统计，避难灾民为87063 人2) 巨额经济损失重灾区岩手、宫城、福岛的经济规 模占日本GDP的4%,与1995年"阪神"大地震地区的经济 规模几乎相同据日本内阁府、世界银行以及一些证券机构 的估计，它将带来至少16万亿日元(约合1. 2万亿元人民币) 的直接损失3) 社会失序日本内阁府公布的调查结果显示，截至6 月2日，地震疏散和迁移的人员至少超过12.4万人，分布 在47个都道府县的1137个市町村。

在灾情最严重的时候， 日本曾有约46. 8万人在避难所居住，800余万户家庭停电， 230余万户家庭停水3.11 ”大地震3个月后，在宫城、 岩手、福岛三大重灾区，仍有近9万人无家可归，失业率也 居高不下4) 环境污染3.11 ”大地震造成了数千万吨的瓦砾 残骸，完全清理需要花3〜10年的时间日本文部科学省和 美国能源部公布的核辐射地图显示，福岛第一核电站核泄漏 造成的核辐射污染区域已经扩大到800平方公里，相当于东 京面积的40%除了土地污染，高出规定核辐射水平2万倍 的污染水直接排放进周边海域，对海洋环境也造成了长期的 不确定影响日本“3. 11”大地震是高风险社会中的标本案例：在自 然维度上是全球自然系统不稳定性增强的直接体现；在技术 维度上与核技术的广泛应用有关，是人类理性的自我戕害； 在社会维度上与人类活动的全球化风险有关，"3.11”大地 震导致周边国家的经济、社会和生态系统都受到波及二、分化：区分应急管理与危机管理按照乌里尔•罗森塔尔(Uriel Rosentha 1)对危机的经 典定义：危机是一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁，在这种状态下，由于高度的不确定性和 时间压力，需要做出关键性决策。

日本“3.11”大地震是一 次典型的危机，见表2所示日本是一个多灾国家，应急体系相对成熟，无论是制度 层面的防灾立法，技术层面的地震预警，还是社会层面的公 众参与，都是世界其他国家学习的典范然而，在发生核事 故之后，“3.11 ”大地震的严重程度升级，日本政府的表现 却不孚众望，‘挤牙膏”式的决策滞后于情势的发展，事态 不断恶化事实上，早在3月12日上午一一地震发生的第 二天，东电公司就曾考虑利用附近海岸的海水来冷却6个核 反应堆中的一个，但由于担心海水可能会使核反应堆永久停 运，损害其对核反应堆的长期投资而迟迟未行动，直到核反 应堆爆炸后，首相菅直人下达了命令才付诸实施3月13日， 东电公司才开始利用海水冷却其他反应堆，使得日本政府错 失了有效处理核危机的最佳机会3月15 EJ,在日本政府和 民众对东电公司的强烈不满下，核电站事故对策统合总部才正式开始主导核电站事故的处理，在对乏燃料池进行海水冷却时,日本政府先后出动了直升机、防暴水车和消防车，最有效的消防车最后出场，究其原因，直升机归防卫省，要防卫大臣批准,防暴水车归警视厅,需要警视厅长官批准，消防车的上级部门隶属东京都，要东京都知事批准，部门分割、权力分散导致未能在第一时间由首相官邸一元指挥紧急调配国家资源。

由此可见，即使在应急体系相对成熟的国家，仍有可能 在危机管理上失败，这也凸显了危机管理与应急管理的不 同西方学界主要强调了三点差异：一是危机管理涉及的主 体更多，如英国学者比克兰德(Birkland)指出，如果说突发 事件的承受者是个体，危机的承受者则是从私人团体到政府 部门在内的组织；(2)二是危机管理强度更高，如哈佛大学 教授豪威特(Howitt)认为，危机不同于常规性突发事件，是 极端突发事件；(3)三是危机管理的内容不同，如澳大利亚 学者希斯(Heath)认为，危机管理的重点是公众认知，是利 益攸关者我国在2003年“非典”之后启动了应急立法， 原本拟制定《紧急状态法》，最终制定了《突发事件应对法》, 是优先考虑了频繁发生的突发事件所造成的经济社会损失， 将发生频率较低、但严重程度更高的紧急状态暂时搁置因 此，《突发事件应对法》主要是针对常规性突发事件的，以 之为基础的应急体系也只能适用于常规性突发事件在2008 年的“南方雪灾”、“汶川地震”中，应急管理所面临的指 挥、协调困境，正是缺乏针对紧急状态的危机管理的反映 因此，在既有的应急体系之上，发展危机管理，是我国应急 管理创新可以借鉴的一种思路。

从现实来看，随着全球自然 系统不稳定性的增强，我国发生极端自然灾害的频率也在增 加，针对常规突发事件的应急管理并不能胜任所有情形，也有必要在应急管理之外，重视和发展以非常规决策和沟通为核心的危机管理，对应急管理形成补充，具体见表3。