关于优化营商环境的地方立法思考.docx

关于优化营商环境的地方立法思考优化营商环境的地方立法对于培育统一开放、竞争有序的现代市场体系、构建法治政府与提升行政效能、促进国家与地方的经济社会发展方面都具有重要的制度保障意义在优化营商环境的地方立法实践中，存在立法成果少、内容滞后、缺乏整体规划、质量不高等问题当前必须切实转变立法思路，通过立改废并举，健全地方性法规规章体系，坚持依法、民主、科学立法，提高地方立法质量和立法效率，发挥地方立法在优化营商环境建设中的法制保障功能，助推中部地区城市群高质量发展一、优化营商环境地方立法的可行性与必要性（一）可行性1、优化营商环境的地方立法有上位法依据2018年修改后的《中华人民共和国宪法》在第一百条增加了第二款，为设区的市作为立法主体提供了宪法依据我国的立法法也针对设区的市规定了遵循在中央的统一领导下充分发挥地方立法的主动性和积极性原则特别是2019年10月，国务院从顶层设计层面制定了《优化营商环境条例》，标志着我国优化营商环境工作步入规范化、法治化轨道考虑到各个地方区域差异较大，中央立法无法统筹兼顾，《优化营商环境条例》还明确了各地可以结合实际情况，在法治框架内积极探索具有原创性、差异化的具体措施和制度安排，并建立了宽容失败的鼓励创新机制。

换言之，在优化营商环境建设的过程中，在政策性、市场化手段难以解决的深层次矛盾问题上，包括一些法律法规较为模糊的地方，地方立法可以发挥其实施性、补充性和创制性功能，对该领域的市场规则和行为规范进行具体规定除此之外，2020年十三届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国民法典》，充分体现了社会主义市场经济基本法的平等、公平、开放、安全等核心要义，为正确处理政府与市场的关系提供了法律依据，也为优化营商环境筑牢了法制基础2、优化营商环境的地方立法有实践经验借鉴当前，国内不少省市已经结合当地实际，在国务院《优化营商环境条例》的指导下，将民法典的精神和规定落实到具体条文中，通过地方性法规、行政规章等形式开展优化营商环境的地方立法例如，安徽合肥市、辽宁抚顺市以及内蒙古鄂尔多斯市为打造公平开放的竞争环境、促进中小企业发展而出台的《促进民营经济发展条例》;浙江温州市为畅通民间资本投向实体经济的渠道、创造良性互动的金融环境而制定的《温州市民间融资管理条例》还包括为了加强知识产权保护、构建社会信用体系以及便于工程建设项目并联审批而出台的《厦门经济特区知识产权促进和保护条例》《福州市社会信用管理办法》《滨州市工程建设项目并联审批管理规定》等。

实践证明，这些地方立法既能最大程度地确保中央决策部署落到实处，又能在兼具灵活性、实效性和针对性的基础上实现地方决策的因地制宜，为各类市场主体提供平等、公平、开放、安全、高效、可持续的法制保障，营造优质健康的法治化营商环境二）必要性1、从经济发展的角度看，营商环境的地方立法有利于构建统一开放又竞争有序的现代市场经济体系优化营商环境的目的是提高综合竞争力，建立现代化市场经济体系优化营商环境的地方立法，首先能营造良好的外部市场竞争条件，促使劳动力、物资、资金、人才、智力等生产资料与经济要素有序流动，从而实现市场资源的优化合理配置其次，优化营商环境的地方立法能进一步明确市场主体责任，加强对相关主体的监督和管理，建立健全社会信用体系，营造公平开放、稳定透明的竞争环境，维护规范有序、健康有活力的市场秩序2、从法治建设的角度看，优化营商环境的地方立法有利于建设法治政府并提升行政效能地方立法是政府提供公共服务的重要内容当前各地之间的竞争已经由过去依靠税费补贴等政策性让利为核心的政治竞争、依靠土地资源等生产力要素为核心的经济竞争，逐渐趋向于以依靠地方立法等制度创新为核心的法治竞争所以，优化营商环境其实就是一个立法不断完善的动态过程，高质量的地方立法不仅能激发地方经济发展的活力，还能规范公权力运行，推动政府职能转变，提高行政服务效能，构建亲清政商关系以及优质高效的政务环境。

3、从社会治理的角度看，优化营商环境的地方立法有利于解决国家和地方治理过程中面临的结构性难题譬如国家政治发展所需要的集权与经济发展所需要的放权之间的矛盾、国家资源供给的有限性与地方社会治理需求量增大的矛盾、国家决策统一性与地方治理有效性之间的矛盾，以及提升地方整体效应与不同层级政府利益诉求之间的矛盾等与此同时，通过充分运用地方立法权，不断强化产权保护规则、完善市场要素规则、规范市场监管规则，提升司法独立公正，营造办事依据稳定规范、办事过程公平透明、办事结果可预期的法治化营商环境，也能极大的推进地方市域社会治理体系和治理能力的现代化二、当前优化营商环境地方立法存在的问题以位于长江经济带上的湖北省宜昌市为例，最近几年该地以高水平营商环境支撑高质量发展，其"六多合一"等改革举措被国务院肯定和推广，2020年在湖北省营商环境评价排名中位居前列，然而在优化营商环境的法律制度支撑方面，仍存在一定的上升空间分析当前优化营商环境的地方立法现状，可以找出一些带有普遍共性的问题∶（一）地方立法成果少且政策文件多当前我国除了《优化营商环境条例》，与营商环境内容相关的法律法规零星散见于少数部门法、行政法规和部门规章中。

地方相关的立法成果数量则更少，大多限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域，立法思维局限、墨守成规，与时俱进意识不够从各个地方涉及优化营商环境的制度保障类型来看，目前更多地出现在地方规范性文件和政策之中，虽然具有及时性和灵活性的特点，但在强制性和程序性方面差强人意，在遵守和执行时存在着较大的随意性和自由裁量空间而且政策文件大多采用的是单向线性供给模式以及单向度的权力行使方式，名称上大多数都包含有"管理规定"等字样，内容上也是关于义务性、禁止性的规范较多，涉及权利性、保障性的规范则较少，体现出以市场监管为主要目的，行政管理的性质较明显市场主体因缺少参与机会和诉求表达渠道只能被动接受，权利保障和救济机制不够完善，制定者也因缺乏相应的责任监督机制，难以保证政策最终的实施效果二）地方立法相对滞后且缺乏整体制度性构建受市场经济飞速发展和改革创新日益深化的影响，一方面，当前地方立法普遍存在缺乏前瞻性的滞后现象虽然各地也相继对现有的法规规章采取了相应的立改废等措施，但仍有一些法律法规未能与时俱进地与"放管服"改革及时跟进另一方面，在《优化营商环境条例》发布之前，各地在优化营商环境地方立法过程中各自为营、各行其是，为了更多地招商引资在地方立法时普遍存在着短期聚焦多、整体关注少的问题。

因缺乏科学统一、全局整体的制度性规划，导致一些地方暂行条例、暂行办法以及规范性文件的出台，出现了上位法与下位法冲突、地方性法规之间、行政规章之间相互矛盾或重复等问题三）地方立法质量不高甚至出现越矩问题现阶段一些优化营商环境的地方立法质量欠佳，条款空洞无物，内容复制无特色，可操作性和针对性不强，与促进经济发展的预期目标相去甚远再加上各地、各部门经济竞争和法治竞争激烈，在优化营商环境的地方立法出台过程中，难免会产生地方保护主义法治化等问题例如为了盲目竞争而忽视地方实际和脱离市场主体现实需求的立法、为了妨碍公平竞争而设置差别准入机制的立法、为了扩充权力在地方利益裹挟下过度干预商事活动的立法，甚至有时还会发生地方立法冲击宪法和立法法的法治原则等现象，要么违反市场经济发展规律导致立法成本过高，要么背离法治政府的目标白白浪费了地方法治资源三、优化营商环境的地方立法推进路径（一）转变立法思路，增强良法善治的理念1、在优化营商环境的法治建设过程中，应充分认识到地方立法是破解区域经济发展体制性障碍、机制性梗阻的有效途径，摒弃营商环境立法具有虚拟性和不可视性的思想局限，善于运用法治思维和法治方式开展工作地方党委政府及人大相关部门要在充分尊重社会主义市场经济发展规律的基础上，在营商环境法治化建设过程中加快立法步伐，由政策支持迈向立法保障，及时地将本地优化营商环境的先进经验与成功做法、较为成熟的规范性文件以及提请支持的决策，以法定程序转变为地方性法规规章，为市场主体投资兴业提供坚实的制度保障，推进优化营商环境制度体系建设。

2、在具体的地方立法过程中，要主动对标世行标准和国际惯例，对标国务院《优化营商环境条例》和国家优化营商环境18项指标最高标准，在密切结合本地实际的基础上积极地向先进地区取经问道，取长补短，进一步转变立法观念，重视以良法促善治尽管市场需要监管，诸如"负面清单"式的监管型立法虽必不可少，但当前要突出优化营商环境的地方立法导向是侧重于由管理型向服务型的理念转化，即要实行包容审慎的市场监管，监管逻辑也应从事前走向事中和事后因此在立法思路上，要从过去的制度监管型立法，上升到权利保障型立法，并进而推进到促进型和激励型立法此外，在立法模式上，要从单纯的政策倡导型立法，转变成具体规则设计的实践型立法，解决立法体例大、内容空洞等粗放型问题，坚持精细化原则，注重实效，提升立法针对性和实践操作性二）立改废并举，健全地方性法规规章体系1、全方位、不定期地清理与筛查本地区现有的法规规章、规范性文件和其他政策措施根据滞后于经济社会发展和改革创新实践的现状与程度，将不合时宜或不利于优化营商环境建设的地方立法与政策文件，与时俱进地加以修改或及时废止2、全面统筹、科学规划现行的营商法律法规要达到优化营商环境的目的，必须完善现行营商环境地方立法的整体规划。

充分发挥地方人大立法的主导作用，根据《优化营商环境条例》的立法原意和规范框架，在进一步理顺法律法规之间的关系、充分考虑地方性法规和规章有效衔接的基础上，在法规立项上主动谋划，及时地将优化营商环境的法规项目列入立法计划并迅速启动立法程序，力求做到科学统筹、整体规划、有序安排、合理分配，避免地方性法规规章内容之间的相互重复和冲突，以实现各自的立法目的和功能定位同时在注重增强立法工作前瞻性的同时，也要避免盲目性，既要为本地深化改革预留足够的探索空间，也要为未来其他法规规章的制定保留一定的立法余地三）依法民主科学立法，提高立法质量和效率依法行使地方立法权十九大报告提出"依法立法"，其核心就是立法要遵循宪法和全国性法律的上位法精神，目的是要解决法出多门，通过立法来逐利、部门利益以及地方保护主义法律化等问题因此，提升营商环境地方立法的质量，必须坚持在不与宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触的前提下，争取在自主性立法、试验性立法领域有所突破，发挥地方立法的优势和作用切实做到民主立法优化营商环境的地方立法，首先要做好立法前充分必要且深入的调查研究例如成立专题调研组，采取实地走访、开展常态化问卷调查、定期集中会商等形式收集社情民意，运用归纳、演绎等方法对调查结果进行科学汇总，充分掌握并细化提炼营商环境建设中市场主体的急难愁盼。

其次，要探索建立营商环境地方立法的民主协商制度优化营商环境的地方立法必须依托多元主体，除了地方政府与人大的支持，还需要行业协会、科研院所与高校、第三方评价咨询服务机构以及其他相关市场主体的协同和参与尤其要发挥人大代表、政协委员、基层立法联系点密切联系群众的作用在整个立法的过程中，要通过各种途径和方式广开门路，开门问策，拓宽公众参与的立法渠道，例如召开企业家联席座谈会、专题论证会，在政府官网或公众号打造优化营商环境的政策法规建议平台，征集公众对营商环境地方立法的诉求，健全完善交流反馈沟通机制，调动社会参与意识，确保立法汇集民意、反映民情、集中民智坚持立法的科学性原则习近平总书记强调，科学立法是处理改革与法治关系的重要环节实现科学立法，首先，要坚持和加强党对立法工作的全面领导，始终把握正确的政治方向其次，必须遵循必要性原则"没有必要，勿增权力"是必要性原则的核心要义，贯彻这一法治原则要求营商环境地方立法时，其制度设计的初衷都应该是更有利于保护市场主体的自由与权利，并提供更多的保障与便利，这样制定出来的地。