构想土地制度改革1.doc

构想土地制度改革可参考国企改革的经验，组建国有自然资源资产管理部门，代表国 家对属于全民所冇的自然资源资产，行使所冇者权利；同时组建自然资源 监管部门，为各种所有制的市场主体提供服务并实施监管搞建设要有钱，土地成了资产，不能像计划经济时期那样搞“肉烂在 锅里”那一套了，因此征地卖地就成了唯一Z选，土地财政就此形成30多年來，经济体制改革的基本取向，是建立与发展社会主义市场经 济个体、私营、外资本身就是靠市场运作的，它们的发展属于增量而 存量有两块：国企和自然资源资产国企在计划经济中由政府直接投资、 经营、管理；含土地在内的自然资源的资产属性过去不显现，不进入市场, 由政府直接安排使用因此，建立与发展社会主义市场经济，重点和难点就是这两个“大块 头”怎么改国企改革的指导思想是比较清楚的：政府不再直接经营、管理企业， 让国企成为独立的市场主体，在竞争中使国有资产保值、增值，发挥公有 制的主体和主导作用尽管也有曲折和反复，但基本是沿着这个脉络一路 走下來与国企改革相比，土地等自然资源的改革思路，显得不够清楚，或者 说是存在问题自然资源的资产属性显现了，但这些资产的所有者权利由 谁来代表，并没有明确界定。

在实际工作中，政府部门履行了所有者代表 的经营职能，类似于计划经济时期政府对国企那样，既管理又经营为了 保证政府的经营收益，还耍对别人（主耍是集体）的资产施加限制，甚至 去经营别人的资产国企改革的路子，政府不再当“运动员”，专做“裁判员”；自然资源 领域，政府既是“裁判员”，又是“运动员”，而且在运动场上越来越起劲 这是两条截然相反的改革路径历史地看，政府经营土地是个必然的选择经济体制改革的核心是政府与市场的关系，30多年来，政府从生产领 域和流通领域逐渐退出，但在建设领域仍然是投资的主角，特别是城市建 设领域，仍然主耍是政府投资甚至经营这是因为在相当长的时期内，没 冇其他市场主体能担当这个责任，而建设是不能停顿的这个责任，主要 落在地方政府身上搞建设要有钱，土地成了资产，不能像计划经济时期那样搞“肉烂在 锅里”那一套了，因此征地卖地就成了唯一之选，土地财政就此形成卖 地的钱不够用，拿土地抵押贷款渐成风气，土地金融也就出来了现在的 地方债，大多即属于土地金融改革开放以来特别是近十几年，城市建设取得辉煌成绩，政府经营土 地功不可没，这是必须肯定的取得辉煌成绩的同时，也在积累问题，而且越积越多。

比如：侵害公 众利益，激化社会矛盾；严重浪费资源，使生态环境恶化；积聚财政、金 融风险，酝酿经济危机；政府行为扭曲，腐蚀干部队伍等等这些问题是制度本身导致的，仅靠完善现有制度，不可能得到解决 因此，必须对制度进行根本性改革十八届三中全会《决定》明确了改革方向，也指出了改革途径：方 向一一发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用；途 径一一所有者权利与管理者权力分开和一件事情由一个部门来管根据《决定》精神，做出以下具体的改革设想：（一）参考国企改革的经验，组建国家特设机构：国有自然资源资产 管理部门（委、部、局，下称国自部门），代表国家对属于全民所有的自 然资源资产，行使所有者权利这种国家所有的权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地 位，都要接受政府的不动产登记部门的统一登记，接受政府的自然资源监 管部门的统一规划和空间用途管制，使用权进入市场流转的，要办理使用 权登记和变更登记，还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理有些自然资源资产，如重要矿产资源和水利资源的有偿使用，由中央 国自部门直接管理；有些资产如国有土地使用权的划拨、出租、出让、入 股、联营，以及一般性矿产资源和水资源的有偿使用等，可由中央国自部 门责成或委托地方国自部门管理。

另外，基础性、公益性建设需要征收农村集体所有的土地或其他自然 资源资产，可由国自部门与集体和农民协商，参照市场价格公平补偿全 民所有的自然资源资产的收益，属于全体人民，应当上缴中央财政纳入基 金管理，按规定用途统一安排使用因此，国自系统宜实行垂直领导体制国冇自然资源资产的保值、增值，是国自部门的一项职责，但不一定是最主耍的职责其最主耍的职责应当是在政府相关部门的监管下，使自 然资源得到合理利用和切实保护所谓合理利用，包括用全民所冇的自然 资源保障民生例如，对于保障性住房和普通的自住性住房，应该无偿提 供土地二）组建对国土范围内所有自然资源进行监管的政府部门通过政 策引导、规划管控、产权保护等，为各种所有制的市场主体提供服务并实 施监管其主要职能包括以下几个方面：第一，制定国土规划，为经济、社会、生态等的和谐发展，提供最基 本的行动指南国土规划的主要内容包括：1 •功能分区，如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区，及 主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源 蓄积区等禁止或限制开发地区现在由发改委主持编制的主体功能区规划 应纳入国土规划；2•城乡建设和人口的空间分布，如都市圈、城市带、城市组团的布局, 人口转移的预测等；3•重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布；4•重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排；5•公路、水运、航空立体交通网络分布。

国土规划与现行分管体制下任何部门的规划都不相同，是涵盖国土范 围内所有开发、保护、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体 系的最上位规划规划编制工作宜由国务院领导牵头协调，发改委、住建 部、农业部和新组建的自然资源监管部门共同编制编制完成后提交全国人大批准、颁布。