探索提升劳动争议案件处理能力――浙江构建实体化劳动争议仲裁机构.pdf

l关注l◆探索提升劳动争议案件浙江构建实体化劳动争议仲裁机构誉案件呈攀升，劳动争议处理面临挑战自l 987年我国劳动仲裁制度恢复以来，浙江省全省劳动仲裁机构网络体系逐步完善，建立了省、市、县(区)三级劳动争议仲裁委员会104家三级仲裁机构合理分工、各司其职，承担着全省劳动争议案件处理的重任《劳动法))颁布实施以来，劳动争议案件持续攀升，劳动争议处理工作任务日益繁重去年全省立案案件数为21036件，比2000年增长了3倍，是1995年的17．5倍，加上乡镇劳动争议协调机构调处的案件，全省劳动争议总量达到了6万余件从近几年案件处理情况看，突出表现为三个特点：一是经济越发达的地区，案件越多从近几年的统计情况看，案件数列全省前四位的依次为：宁波、台州、杭州、温州，这四个市的立案案件数之和每年占全省立案总数的60％以上二是非公企业成为案件高发区域，且用人单位胜诉率低最近几年，非公企业的案件数占案件总量的90％以上可见，劳动争议的发生与非公经济的快速发展是密切相关的非公经济其利益取向以实现利润最大化为目标，有的企业往往通过千方百计地降低劳动力价格、延长工作时间、降低劳动力扩大再￡理甘E／J一 麟菇翔掐生产的费用、逃避社会保险参保的责任等方式来降低生产成本。

这个追求利润最大化的过程，也是劳资矛盾产生、加剧的过程，从而导致劳动争议的高发从案件处理结果看(以2006年度案件为例)，用人单位胜诉比例仅占8％，劳动者胜诉的占42％，双方部分胜诉的占50％三是诉求集中围绕经济利益劳动争议主要集中在劳动报酬、社会保险、工伤赔偿和经济补偿等经济利益之争上，而且上述争议所占比例也在逐年上升1997年，劳动报酬、社会保险(含工伤赔偿)、经济补偿三项争议之和占案件总量的85％，2004年以来这三类案件所占比例均在90％以上，去年达到了93％这也从一个侧面说明了劳动者追求收益的最大化与企业追求成本的最低化之间的矛盾已经成了劳动争议产生、影响劳动关系和谐的一个主要原因而且上述劳动争议具有明显的经济性、社会性的特点，劳动者一方对此特别敏感，处理稍有不慎，简单的劳资纠纷就有可能演变成急剧的社会冲突，影响到整个社会的和谐与稳定案件量的持续攀升，也带来了一些困难和问题，突出体现在以下两个方面：一是现有的仲裁员队伍无法适应案件处理的需要截至去年底，全省仅有专职仲裁员392人，其中90余人为2004年以来新增加的人员，这与当前的案件量相比显然存在不相适应的问题目前，专职仲裁员年人均处理劳动争议案件在60件以上，案件量大的地方达到了110件。

仲裁人员只有超负荷的工作才能保证90％以上的年结案率可以预见的是，《劳动合同法》出台后，用人单位必将根据新法对用工情况进行调整，劳动争议案件也将呈现阶段性的高发现象，势必使得案多人少的矛盾更为突出二是现有的体制机制不适应案件处理的矛盾非常突出根据《企业劳动争议处理条例))的规定，劳动争议仲裁委员会为虚设机构，而其办事机构与劳动保障行政部门的劳动争议处理机构又合二为一，也没有专门的人员编制和经费来源，仲裁办案行为缺乏独立性，也难以体现劳动仲裁“准司法”的特性，影响了劳动仲裁的社会公信力，加之现有“一调一裁两审”体制本身存在的弊端，使得部分未能调解结案的劳动争议案件处理周期冗长、程序繁琐，裁审之间脱节严重此外，由于劳动仲裁立法的严重滞后，现有规则已越来越不适应劳动争议处理的需要，如仲裁过程中必需的强制措施未能得到法律认可和实施，严重影响了当事人尤其是劳动者一方权益的充分实现，最高人民法院关于劳动争议案件处理的司法解释等不断扩大仲裁案件受理范围，放宽仲裁申诉时效，与现有的仲裁规则之间造成了冲突；地方性立法的不统一，使不同地区之间劳动争议案件处理结果存在着差异，引起不必要的矛盾等嚣创新机制，提高案件处理质量和效率基于案多人少的矛盾以及仲裁机构不独立这两大问题，浙江省主要在以下两个方面作了一些积极的探素。

一方面，为了缓解案多人少的矛盾，根据全省乡镇、私营经济发达、块状经济结构明显、案件集中发生在非公企业的特点，于1998年印发了《浙江省乡镇劳动争议处理机构组织及工作规则》，在有条件的乡镇建立劳动关系协调处理机构或仲裁派出机构，从事劳动争议的预防和调解工作目前，垒省共建立乡镇劳动关系协调机构1022家(其中仲裁派出庭45家)，2006年调解处理各类劳动争议达3928 1件，对予维护劳动关系的和谐与社会的稳定、促进经济发展起到了积极的作用不少地方还在试点的基础上将调解网络向行政村、社区延伸，扩大调解工作的覆盖面，就地就近预防、处理劳动争议，防止矛盾的扩大和激化，使争议得到更及时有效的处理如杭州市已在1482个行政村(街道、社区)建立调解小组正是乡镇劳动争议调解机构这种区域性调解组织作用的充分发挥，使得众多不稳定因素被消灭在了萌芽状态，在社会稳定方面起到了“第一道防线”的重要作用以宁波市为例，2006年度乡镇调解机构和各级仲裁部门共处理劳动争议案件1 7572件，其中通过乡镇调解机构调解结案的为11088件，占了案件总数的2／3另一方面，为解决仲裁机构不独立的问题，浙江省积极推进仲裁机构实体化建设。

2003年6月，省编委和人事厅同意设立浙江省劳动仲裁院，核定编制8名，县处级事业单位，依照公务员制度管理，经费由省财政全额拨付为解决仲裁委员会、仲裁办、仲裁院三者之间的关系，省劳动仲裁院同时作为省劳动争议仲裁委员会的办事机构，根据《浙江省(企业劳动争议处理条例>实施办法》的规定，承担着在杭州市区范围内的省属、国家属及部队属用人单位与劳动者之间的劳动争议案件的受理与处理，以及对全省劳动争议处理的监督和指导职能，同时还承担着省仲裁委员会的其他日常工作几年来，省劳动仲裁院承办了大量劳动争议案件，特另Ⅱ是通过对一些社会影响大、案情复杂的案件的处理，取得了较好的社会效果省劳动仲裁院成立以后，继续采取自上而下的方式、分步实施的方案，在案件量多、条件相对成熟的地方推行仲裁机构的实体化建设到目前为止，全省共成立劳动仲裁院6l家(其中11个中心城市已成立了9家)通过实体化建设，仲裁办案力量得到了加强，仲裁员的年龄、知识结构得到了改善，办案的独立性也得到了提高仲裁院作为劳动争议处理专门机构已得到社会各界的广泛认同当然，在实体化问题上，也有人认为仲裁院的设立不过是增加几个编制、争取一点经费而已我们认为，这只是仲裁机构实体化建设的浅层社会意义。

从另一个层面看，仲裁机构的实体化应当是我国现在劳动争议处理制度改革发展过程中的重要过渡性措施劳动争议处理的理想模式是构建一套独立于行政部门的、专门从事劳动争议调解、裁决的机构体系，如德国的劳动法院但是，我国劳动争议处理走劳动法院的路子，显然条件尚不成熟鉴于此，各级政府|关注l◆成立劳动(争议)仲裁院，独立行使劳动争议处理职能，强化其“准司法”的特性，正是顺应了历史发展的需要虽然这不一定是我国劳动争议处理制度发展与改革的最终目标，但这种对现有劳动争议仲裁机构予以完善的做法不失为符合我国当前实践的重要改革措施嚣完善立法，处理好三方面关系当前劳动争议处理工作正处在关键时期，党的十六届六中全会作出的((关于构建社会主义和谐社会的决定》明确提出，要发展和谐劳动关系，健全劳动争议调处仲裁机制国务院转发的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》进一步确立了劳动争议处理体制改革取得明显进展的目标，明确了推进劳动争议处理体制改革、全面加强劳动争议处理工作的具体任务和措施涉及广大劳动者权益的(《劳动合同法》即将出台，劳资之间的利益关系将重新作出调整此外，全国人大常委会已将《劳动争议调解仲裁法》列入2007年立法计划，我国劳动争议处理的法制建设将再上一个新台阶。

这些既为进一步做好劳动争议处理工作指明了方向，也为劳动争议处理工作的发展壮大提供了新的历史机遇我们认为，要解决目前劳动争议仲裁存在的问题，走出一条符合我国国情的劳动争议处理工作新路子，更好地维护当事人的合法权益，维护劳动关系的和谐与社会的稳定，必须处理好三个方面的关系破”与“立”的关系我们认为，立法面临的首要问题是对现有体制的取与舍从我国的情况看，完全推行“裁审分轨、各自终局”或者走“劳动法院”的模式条件尚不成熟，保留仲裁前置程序，充分利用现有组织资源，同时对现有劳动争议仲裁机2007．06l 15} |关注l◆构体系及仲裁程序加以完善，是立法成本最低，同时也是最符合我国国情的做法从机构设置来看，近年来，不少省市推行了劳动仲裁机构实体化建设，建立了劳动争议仲裁院，独立行使办案职能，专业化水平有了明显提高到目前为止，全国已有劳动争议仲裁院273家，这一成果需要通过立法加以巩固和进一步完善，否则将会造成巨大的资源浪费我们建议立法明确劳动争议仲裁院作为专门的、独立的办案机构或仲裁委员会的办事机构，并赋予其“准司法”的性质、地位，以与行政行为相区别在机构层级设置上，当前有一种观点认为，劳动争议处理机构应当下沉，即只在县(市、区)设立劳动争议处理机构，省和中心城市不设劳动争议处理机构。

我们认为，这种观点不可取从现实情况看，经过20年的发展，省、市(地)、县(市、区)三级仲裁机构网络体系已十分完备，并且培养造就了一支素质较高、有丰富经验的仲裁员队伍从案件处理实践看，几乎所有的中心城市仲裁委员会(仲裁院)均承担着案件处理的重任，部分省(直辖市)的仲裁院也同样承担着案件处理职能当然，省级仲裁委员会(仲裁院)的主要作用更在于对全省劳动争议案件处理的监督和指导，以协调全省的案件处理工作如果没有三级仲裁机构的合理分工，案件集中在县(市、区)仲裁委员会受理，一方面将大大增加县(市、区)级仲裁委员会的压力，另一方面对现有资源又是一种严重浪费，而且由于仲裁机构的削弱，将严重影响案件的结案率，无法使劳动者的权益得到及时维护，极有可能影响劳动关系的和谐与社会的稳定因此，我们认为，如果现有的体制基本保持不变的话，仲裁机构的力量只能加强而不能削弱，特别是对现已存在的仲裁机构如果在立法时不予以加强而予以撤一16 cHINALABoR销，势必影响劳动争议处理工作的发展当然，在如何更好地发挥省、市、县(市、区)三级仲裁机构的各自的作用方面，还有许多问题值得探讨在加强仲裁机构力量这一必要前提下，立法可以考虑在仲裁程序方面化繁为简，充分体现劳动争议仲裁“快速、简便、高效”的特点。

特别是对于实践中争论较多的部分程序特别繁琐的工伤赔偿案件及农民工拖欠、克扣工资以及其他争议金额不大的案件，可以考虑改革现有的“一裁二审”体制，实行一裁终局制，以减少案件的重复审理，节约司法资源，同时，也可以充分体现劳动争议处理“及时、高效”的原则，更好地维护弱势群体的利益新”与“旧”的关系加快建立一支思想政治素质高、业务能力强、具有较高职业道德修养的仲裁员队伍，既是劳动争议处理工作的迫切需要，也是提高劳动争议处理能力的重要保证加强仲裁员队伍建设的基本目标是要走专业化、职业化的路予但鉴于劳动争议仲裁与民商事仲裁性质的不同，走类似于民商事仲裁的专家办案的路子既不现实，也不可行毕竟，能参与数量巨大的劳动争议案件处理的专家资源十分有限(当然，一些案情复杂、社会关注程度高的疑难案件吸收专家参与办案是十分必须也是可行的)，特别是对于政策性极强、争议内容单一的劳动争议案件来说，行业(企业)、区域性调解组织的工作人员更符合处理此类纠纷的需要，他们在多年的工作实践中已积累了丰富的案件处理经验，富有敬业精神，容易与当事人双方沟通协调，善于化解各类矛盾因此，立法须关注对现有仲裁员、调解员队伍资源的充分利用，并在此基础上，采用“老人老办法、新人新办法”的模式，提高仲裁员资格条件，严格仲裁员准入标准j加强仲裁员队伍的专业化与职业化。

调”与“裁”的关系在劳动争议处理工作中坚持“预防为主、基层为主、调解为主”的方针，是我国乃至世界大多数国家在调整劳动关系实践中的重要经验，符合劳动争议处理的性质和特点调”与“裁”都是处理劳动争议的重要。