风险分配中的政府责任.doc

风险分配中的政府责任1!当前，从席卷全球的金融风暴到日益严重的环境污染,从伊朗朝鲜的核危机到各地的群体性突发事件，从全球恐 怖主义袭击到人们的日常饮食安全，人类几乎所有的社会 行动都被卷入风险的生产和再生产之中，与风险相伴已经 成为人类的基本生存状态对于现代政府而言，在风险社 会中，如何有效应对各种风险、形成一个合理的风险分配 格局是一个全新的课题，更是一个严峻的挑战必然趋势：风险的不均衡分配人类社会的分配过程，实际上是对两种不同性质事物 的配置：一种是发展成果的分配，如财富分配；另一种是 发展成本的分配，如风险分配在财产分配过程中，人们 担忧的是自身所得的量过少；而在风险分配过程中，人们 担忧的是自身所得的量过多但从实际分配结果来看，两 者有一个相同点，那就是不均衡分配趋势，即财富有向优 势人群集中、风险有向弱势人群集中的必然性作为最重 要的分配主体一一政府，除了应当关注发展成果分配不均 （如贫富差距）夕卜，还应特别关注发展成本的分配不均， 尤其是风险分配不均现象在风险不均衡分配的趋势方面, 有两点值得一提第一，在自然风险方面，不同人群的风险承受能力迥 然相异，必然使风险对不同人群的实际损害程度不同。

从 表面上看，对于处于同一自然条件下的人群而言，自然风 险诸如地震、海啸、飓风、洪水、雪灾发生的机率均等， 实际伤害相同但现实中由于风险发生前，不同人群所拥 有的财产、权力、声望各不相同，因此他们在风险来临后 的实际损失明显不同譬如，XX年美国的“卡特里娜”飓 风来袭之时，新奥尔良州的富人已经全部逃逸，而留下来 承担风险的主要是舍不得财产和没有出逃工具的黑人在 有些国家（如我国），政府提供强大的支持可以避免上述情 景的出现，但即使如此，对于不同的人群而言，同样的受 灾程度对他们的实际破坏意义也是完全不同的譬如，洪 水来袭，对于有些人而言是倾家荡产，对于另一些人而言 则只是伤及皮毛，他们在灾后的生存质量、发展机会仍然 完全不同第二，在人为风险方面，不同人群的实际风险承担机 率大小不一，必然使弱势群体承担过多的社会风险诸如 大气水体污染、食品安全、核威胁、金融风暴和恐怖袭击 等人为风险，是现代性拓展过程中，技术理性和工具理性 极度膨胀并以制度性方式反噬人类的集中表现德国社会 学家乌尔克里希伐贝克为此提出了 “风险社会”和“世界 风险社会”理论，来描述人为风险的全球扩张，危及整个 人类的生存发展。

但现实中不同人群实际遇到人为风险的 机率差异极大譬如，在饮食方面摄入毒奶粉、毒大米、 毒水饺、转基因食品的风险，在居住方面临近污染源、房 屋质量差的风险，在职业方面受职业病侵害、受金融风暴 影响而失业的风险，一般都由收入较低、话语权较少、声 望较低的人群来承担；而优势人群则一般在人为风险真正 来临之前都进行了有规划的回避，实际承担人为风险的机 率明显偏低政府缺位：风险分配不均的再生产在风险分配过程中，政府如果不适时出手干预，风险 分配不均的现象将会进一步累积并不断地进行着恶性的再 生产具体而言有三种基本的再生产机制值得警惕第一，风险累加机制这是风险分配再生产的自然机 制如前所述，风险分配本身具有"马太效应”，客观上自 然而然地会使不同人群在下一轮的风险分配中所处的位置 优劣有别譬如，在财富和权力上占有优势的社会上层拥 有购买安全和免除风险的特权，如安全的居所、高额的商 业保险；而教育水平上的优势也使他们对风险的认知更为 敏感，导致他们在面对风险时行为更加理性而社会下层, 或者受生活所迫明知风险高也不得不接受（如矿工），或 者客观上对风险认知迟钝（如文盲），面对风险时茫然失措、 无从抉择。

政府如若任凭这种风险分配的累加效应充分发 酵，将会使风险分担出现强者愈强、弱者愈弱的恶性循 环第二，风险转嫁机制这是风险分配再生产的社会机 制社会层面客观存在着力量和权力配置的不均，这导致 风险分配过程中会出现普遍的风险强一弱转嫁现象，进一 步加剧下一轮风险分配的不均衡程度在现代社会中，风 险的制造者更有可能是强势群体，这是因为强势群体获得 的收益更多，风险生产（如生态破坏和环境污染）就更多 按照“谁产生、谁负责”的原则，强势群体应当承担更大 的社会责任但现实中更多出现的是贝克所谓的“有组织 地不负责任”现象，即强势群体更有可能利用各种手段， 如在商业媒介进行形象宣传，钻法律制度的空隙，甚至是 非法的官商勾结，在制造了风险之后逃避所应承担的责任, 从而使得风险不得不由弱势群体来负担现实中，大到美 国拒不签署《京都议定书》，小到国内一些煤矿主对煤矿生 产安全的有意忽视，以及部分企业夸大宣传自身承担的社 会责任来“漂绿”自己等，都是风险转嫁的例子而阻止 风险出现强一弱转嫁的主要手段就在于，由一个现代法制 政府来进行公平权衡，确保风险分配正义的实现第三，风险认知机制这是风险分配再生产的文化心 理机制。

在现代社会中，风险意识（对风险的认知）的分 配不均也有可能会成为风险分配恶性循环的动力之源风 险意识是指民众共同拥有的对社会风险的基本认识不同 人群对风险的认知能力各不相同：强势群体认知能力强， 弱势群体认知能力差这种风险意识分配的不均至少会产 生两个不良后果：一方面，风险意识分配不均使风险对不 同人群的实际伤害程度不一样地位高、财产多、文化知 识水平较高的人群，风险预防意识强，风险应对知识丰富, 风险带来的伤害就相对较少；反之，伤害就大另一方面, 大众媒介是维护人们共同的风险意识的中介，也是风险防 范、预警、通报和善后的主要传导器但是，不同人群对 大众传媒所传导的风险信息的接收能力和解码能力是不同 的譬如，一个风险预警信息，对于一名高级知识分子而 言，可能意味着要进行积极的风险规避准备；而对于一个 老农民而言，则可能意味着极度的心理恐慌和无助感，以 及因此可能会采取的极端行动正是考虑到风险意识分配 不均会导致风险的扩大化和恶性循环，政府需要利用自身 的公信力，普及风险知识，发布权威信息并积极组织力量 共同应对各种风险政府职责：形成合理的风险分配格局现代政府的一个基本职责是维护社会公平正义，这是 现代政府存在的合法性基础。

风险理论的创始人贝克在引 入"风险”概念时曾指出，在风险社会中，风险分布的逻 辑正在取代财富分布的逻辑接续这个判断可以进一步指 出，如果说在现代性的早期阶段，经济增长是一个政府合 法性的主要来源；那么，在现代性的晚期阶段，风险的预 防和处理也将成为一个政府合法性的重要来源，风险分配 不均的现象及恶性再生产的可能性提醒我们，在和谐社会 建设过程中，我国各级政府应当有意识地把形成合理的风 险分配格局作为其重要职责第一，应当认识到，与许多国家相比，我国政府所面 对的风险调节环境更加复杂其中最重要的有两点：一是 我国政府是在财富分配不均问题尚未解决的背景下，面临 风险分配不均问题的；二是我国政府是在传统的风险治理 机制（如计划体制、单位制）日益弱化，而现代风险治理 机制尚未完全形成的背景下，面对风险分配正义问题的 这两点都是发达国家以前没有遇到过的正因如此，在致 力于实现社会风险的分配正义方面，我国政府的任务更加 繁重复杂，而当前实际可以利用的有效调节制度和具体应 对手段却乏善可陈，因此需要不断地探索和创新第二，在风险意识上，着重强调实现风险分配由强权 原则向道义原则的转换当前，我国正处于社会财富迅速 增加但仍感觉财富总量不足的特殊时期。

在这一时期，经 济学的利益至上原则刚刚占据人们的思维空间由于风险 的预防、承担和化解都需要消耗一定的社会财富，人们在 理念上首先就有逃避风险投入和追逐经济利益的本能，无 论是领导财富创造的企业家，还是具体创造财富的普遍民 众，甚至包括引导财富创造的政府，莫不如此因此，政 府开展风险治理，必须树立起规避风险本身即是创造社会 财富的理念，还要树立起消除风险分配不均是实现社会公 平正义的重要内容的理念为此，政府就需要利用各种宣 传平台，采取有效措施，积极进行理念的转变和更新，使 所有国民都充分认识到，风险分配的“马太效应”必须消 除，风险分配的强一弱转嫁现象必须阻止，共同的风险意 识必须普及，政府必须承担起风险再分配的重任第三，在具体应对策略上，政府需深入具体层次来努 力构建完善的现代风险治理机制其中可以优先考虑以下 具体策略：一是建立完善的风险管理机制，这包括风险预 警制度（如各种预报制度）、风险应急制度（如各种应急预 案）和风险教育制度（如普及避难知识），从而使整个社会 在面对风险时，能够充分动员、有序协调，减少不必要的 损失和各种次生风险，减少社会支付的风险总成本二是 建立各种具体的风险强制分担制度（如碳排放权交易制度）、 转嫁风险的惩罚制度（如碳足迹制度和各种法律惩戒制度） 等，使风险分配的转嫁现象销声匿迹。

三是建立和完善扶 助弱势群体应对风险的各种机制从增强社会下层的物质 承受力入手，进一步完善包括低保、养老、失业、住房、 医疗、教育等方面补助的社会保障制度，增强弱势群体抵 御与应对风险的能力在这一过程中，政府需要追求各种 应对策略间的相互协调、相互补充，只有这样才能保证一 个公平合理的风险分配格局的最终形成。