(研究报告）论烟草专卖零售行政许可的问题及对策.doc

论烟草专卖零售行政许可的问题及对策摘 要：全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及国务院根据《烟草专卖 法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定：“烟草专卖是指国家对烟草 专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度国家对烟草专卖品 的生产、销借、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度从以上法律特征，我们不难得出烟草专卖行政许可制度的特殊地位：烟草专卖行政许可制度 是烟草专卖制度的基础和核心，烟草专卖的木质内容由行政许可制度来体现行政许可是 政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，行政许可权运用得当与否，直接关系到人民 群众 的切身利益因此，必须不断探讨烟草专卖行政许可中存在的问题，找出解决问题的 对策，这样才更有利于维护国家利益和行政许可相对人权利，更有利于烟草专卖管理制度的 巩固、发展，提高烟草专卖行政许可管理水平木文许对在零作许可证审批、许可证事后监 管等方血存在的儿个问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步维护国家利益和行政许 可相对人权利，提高烟草专卖零售行政许可水平关键词：烟草专卖 零售行政许可 完善 建议 行政许可即通常所指的行政审 批，是行政机关根据公民、法人或者组织的中请，经依法审杳，准予其从事特定活动的一 个具体行政行为。

烟草专卖行政许可是国家行政许可中的有机组成部分，烟草专卖行政许 可，是指国家烟草专卖行政管理部门根据相对人的申请，以书面证照方式允许相对人从事 有关烟草专卖品的生产、经营等活动，并授予其资格和能力的行政行为《烟草专卖法》 第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专 卖许可证制度这是关于烟草专卖管理的内容和烟草专卖许可制度的规定由此可见，烟 草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度当前，烟草行业的法律体系正在逐步完 善1991年6月29 口由全国人大常委会颁布的《烟草专卖法》及1997年7月3 口由国务 院颁布的《烟草专卖法实施条例h 1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布 的《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》和2（X）2年6月4 口国家 经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》，为烟草专卖行政许可打下了良好的法律保 障特别是刚刚于今年2月5 LI由国家发展和改革委员会公布，并于今年3月7 口施行的 《烟草专卖品许可证管理办法》进一步完善了烟草专卖行政许可制度但执行新《烟草专卖 品许可证管理办法》过稈中，笔者通过调查研究，发现在许可证审批、许可证事后监管等方 血存在不少难点问题，如果处理不当，将会产生行政不行为和行政乱作为现象的发展，将 对行政许可相对人权利造成损害，同时也会产生一定的社会负面影响。

为此，木文主要对 卷烟零fH午可证行政许可和管理上存在 的问题，提岀一些对策及解决的办法，以进一步巩 固烟草行政许可制度，提高许可证管理水平一、烟草专卖行政许可制度的现状随着烟草行业内外部环境发生的重大变化，特别是2004年7月1 LI行政许可法开始 施行后，国家烟草专卖局加快了烟草专卖行政许可制度建设进稈，2007年2月25 U,《烟草 专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）（以下简称新办法）正式公布， 并于2007年3月7日起施行国家烟草专卖局1998年发布《烟草专卖许可证管理办法》（国 家发展和改革委员会令第2号）（以下称原办法）同时废止由此，烟草专卖行政许可制度 建设进入了一个新阶段一） 新办法的出台，保证行政许可法在烟草行业得到切实全面 的实施新办法是行政许可法在烟草行业具体实施 的表现形式新办法有效地改善了原办法 重管理轻服务、重实体轻稈序、重审批轻监管、重权力轻责任的弊端如新办法采取了以 烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架新办法的实施程序部分包括第二章、第三章和 第四章，第二章主要规定了申请的主体、方式、类型、条件、公示、受理等，第三章规定 了审批期限、决定、不予发放烟草专卖零伟许可证的情形、许可情况公开、许可证期限等, 第四章规定了使用烟草专卖许可证的备种情况。

冇关实体内容（包括职能、主体、职权、 职责等）穿插在程序的各章之中新框架体例的优点是能够很好地执行行政许可法实丿施的 有关规定，许可程序更加严密清晰,方便了当事人的申请,规范和保障了烟草专卖局依法 行使烟草专卖行政许可权由此可见，新办法是将行政许可法的有关规定结合烟草行业的 实际情况加以具体化的规定，从而保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施二） 新的《烟草专卖许可证管理办法》的岀台，提高了烟草专卖部门依法许可的 水平原办法其条文较少、存在操作性差、程序简单、监督乏力等不足，而新办法对烟草专 卖许可证管理中存在的具体问题作出了具体规定，如增加了撤销烟木文章共2页，当前在 第1页[1][2]下一页本文章共2页，当前在第2页上一页[1][2]草专卖许可证的规定原办 法没有规定关于撤销烟草专卖许可证的情况结合烟草行业的执法情况，新办法第四十六 条根据行政许可法规定了5种可以撤销的情况：滥用职权、玩忽职守审批发放烟草专卖许 可证的；超越职权审批发放烟草专卖许可证的等等；新办法第四〕七条还对应当撤销许可 证情形作出了规定：“公民、法人或者其他组织以欺骗、贿赂等不正当手段取得烟草专卖许可证的，烟草专卖行政主管部门应当予以撤销并收冋烟草专卖许可证。

"新办 法条款比较细化、规定比较具体，比较易于操作，相对减少了随意性，为烟草专卖部门提高 行政许可水平，巩I舌I烟草专卖制度、树立行业负责任的社会形象打下坚实的制度基础二、烟草专卖零信行政许可存在的几个问题新的《烟草专卖许可证管理办法》的施行成效如何?2007年10月，笔者利用半个月 时间，通过、电传、网上交流了解和到现场专题调杏等形式，对xx全省各地烟草专卖 零伟行政许可情况进行了专题调研，发现各地在执行《烟草专卖许可证管理办法》（国家发 展和改革委员会令第51号）过稈中存在以下难点问题，影响了烟草专卖零伟许可证管理水 平的提升一）获准许可的条件不具体、不明确烟草专卖行政许可的资格条件条款比较概括和抽象，不仅造成管理者对条款解释的 随意性，也给的申请者提供了弄虚作假的便利1、 对申办条件中“注册资金程《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会 令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售 业务相适应的资金在农村，个体经营户大部分都没有工商部门核准登记，有的只是工商 部门收取管理费示就准予营业，所以在审杳中如何确定中请人经营资金问题缺乏有效的法 律依据。

2、 《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二） 项规定：“有与住所相独立的经营场所，冲 的经营场所的界定，在实际操作中有一定的困 难如许多农村卷烟零傅户基木上都是住宅类的房了在经营，如果按照51号令的规定操 作，将会导致许多申请人不符合该条件而不能领证另外，在办理许可证延续手续时，也会 因为该规定造成许多持证人不能延续3、 《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第I•四条第（三） 项规定：符合当地烟草制品零伟点合理布局的要求合理布局是《烟草专卖许可证管理办 法》中规定的除生产许可证以外祁必须具备的条件之一，育接体现了国家对烟草制品销售 实行理性控制、避免无序竞争的立法宗旨在实际操作中，备地的合理布局标准不明确， 在操作上白由裁量权校大，易对行政相对人的正当权益造成损害，同时也容易滋生腐败现 象二） 行政许可的主体资格与程序缺乏统一规范1、 机关组织结构不合理、许可权限缺乏应有的限制、下级机构越权行使上级许可机 关权力的现彖时有发生如有些烟草专卖局的内设机构以自己名义实施行政许可，有些烟 草专卖局下属部门专卖管理所越权行使许可权等。

2、 稈序还不健全，许可证办证管理过于粗放，没有形成严密、科学、细致的办证规 范和流程三） 重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，只注重发证审批 的环节 而轻视被许可人的后续管理61、 专卖管理人员许可证事后监管意识不强，如出现许可证注销、变更，有的丢失许 可证或许可期限过期仍继续经营的现彖2、 《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）一些规定不明确, 加大了许可证后续监管的难度如国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注 销作出具体的规定，针对注销时的许可证M收制度，如当持证人H动歇业或不开店后，因 无法找到持证人或收不冋许可证时该如何处理；当行政许可没有在法定期限内前来申请延 续，但又无法收冋许可证 的，该如何进行操作？等等三、关于完善烟草专卖零何行政许可的建议行政许可的实施，是行政机关和有关组织依法为行政相对人具体办理行政许可的一 种重要的行政执法行为烟草行业在专卖专营的体制下，需要积极适应新形势的变化， 并按照《行政许可法》的要求，做好烟草专卖零伟许可证的发放、市场管理、专卖打假等 执法工作，进一步提高烟草专卖领域的行政许可执法水平为此，烟草专卖行政部门要以 行政许可法 的精神统领零伟许可证管理，以行政许可法的要求检验零售许可证管理，在更 新观念、创新制度、改进方法的同时，要注重解决好以下几个方面的问题，以巩固烟草专 卖行政许可制度，进一步提高零售许可证管理水平。

一）进一步明确行政许可 的条件行政许可法规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可条件这样规定 的目的是, 减少行政机关在实施行政过程中的「I由裁量权和随意性过大的问题，以确保行政机关实施 行政许可的公平、公正因此，行政许可的条件作为行政许可制度的重要内容，应当尽 可能明确、具体，符合行政许可公平、公正原则的要求由此可见，行政许可条件是作出 许可或者不许可决定的标准和根据行政许可重要条件是确保行证许可行为合法、合理， 实现许可制度作用的核心为此，烟草行政主管部门要根据规定的精神，要尽快制定具体、 明确的烟草专卖行政许可条件，以确保行政许可行为的合法、合理性，完善烟草专卖许可 制度同时，根据《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十六 条第二款的规定，烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由具级 以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案国家发展和改 革委员会令笫51号”明确授权县级烟草行政管理机关制定合理布局规划、经营资金要求和经 营场所条件的具体要求因此，笔者建议：县级烟草行政管理机关及时制定以卞几项具体 标准1、 进一步明确申办条件中“注册资金”认定方式和额度标准。

《烟草专卖许可证管理办 法》（国家发展和改革委员会令第51号）笫十四条笫（一）项规定：申领烟草专卖零伟许可 证要有与经营烟草制品零作业务相适应的资金笔者建议“注册资金”认定方式以银行存款 证明加以确认关于对与经营烟草制品零伟业务相适应的资金的额度确定，以当地三年度 平均销量、卷烟零伟户数、批发销伟额等数据为测算基础，同时以农村和城镇、主要街道和 非主要街道进行区分以确定资金额度2、 进一步明确“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定《烟草专卖许 可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第I•四条第（二）项规定：“有与住所 相独立的经营场所"与1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专 卖品许可证管理办法》相比，增加了“与住所相独立”这个特定的“前置条件"，对经营卷烟 的 场所进行了特定的限制首次明确了“住所,或是与住所不相独立的场所不能申办烟草专卖 零儕许可证，界淸了以往“住所”与经营场所相互混淆，住所与经营场所同一的现象，经营 卷烟的场所有了具体、充分、明确的法律规定，增强了烟草行政执法的可操作性但与 当前广大卷烟零信户的实情不适应，如前述，许多卷烟零。