民办非企业单位财产问题研讨会综述.docx

民办非企业单位财产问题研讨会综述 2010年5月22日，北京大学法学院非营利组织法研究中心“民办非企业单位财产问题研讨会”在北京西郊宾馆会议中心召开来自国家民政部、国家发展改革委、国务院发展研究中心及北京、上海、陕西、黑龙江等省市相关政府部门的政府官员，北京大学、清华大学、中国社会科学院、北京师范大学、中央财经大学、中国公安大学等高校相关研究机构的专家学者，部分社会组织、民办非企业单位及媒体代表共40余人出席了会议与会者围绕民办非企业单位的财产属性问题及运营管理的主题，分别从认识、理论、实践等方面进行了深入研讨现将会议研讨内容述要如下：一、关于民办非企业单位财产属性问题近年来，随着我国民办非企业单位的快速发展，民办非企业单位的财产属性问题逐步显现出来，由于实践操作中存在着不同的做法和认识，甚至产生种种歧义，目前这一问题正在引起政府、学界及社会各界的广泛关注北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍副教授在题为“民办非企业单位财产性质及争议”的发言中指出，在解决民办非企业单位财税问题之前，财产性质如果不能够有清晰的认证，可能财税政策也无法顺利出台在社会公益组织里面，现在很多人关注基金会或是社会团体，从国家政策层面看对民办非企业单位发展是不利的。

她认为，民办非企业单位作为社会公共政策倡导者，其财产问题要从理论和实践两个意义上理解在理论层面上，一是有利于对民办非企业单位法律定位的确认：二是厘清民办非企业单位财产属性问题；三是厘清民办非企业单位的特殊财产规则在实践意义上，一是厘清民办非企业单位跟营利公司之间的界限：二是厘清民办非企业单位单位与其它非营利组织之间的界限：三是厘清民办非企业单位单位与其创办者、资助者、员工和接受服务者之间的财产关系：四是为民办非企业单位相关财税政策提供依据关于对民办非企业单位财产属性之争，公益产权或法人财产权，金锦萍认为，这个理论提出时就点出了非营利组织的非营利性，公益产权不仅针对民办非企业单位，是针对所有非营利组织一个组织非营利性并不在于获取利润并在此基础上谋取自身发展壮大，而是为了实现某种或者一定范围内的公益公益产权可以概括出民办非企业单位的产权结构特殊性受益权和控制权分离导致了所有者缺位，不能说谁拥有民办非企业单位民办非企业单位从某种意义上来讲不存在股东，其使用权是受限的，这个财产进入民办非企业单位之后不能自由分配财产，甚至有时候还受到受助者限制不能否认这些民办非企业单位所享有的政府上特殊待遇和因此所承担的特殊义务，这也正是公益产权概念意义所在。

它强调的是这种财产特殊性并没有抹煞非营利组织对于自身财产的所有权，也没有赋予非营利组织在民商事活动中超然地位她指出，1998年<民办非企业单位登记管理暂行条例》对于财产的归属未予以明确规定2007年通过的物权法第68条规定了企业法人和企业法人以外的法人的财产权问题从民办非企业单位实践中的财产属性困惑看，体现在创办者和民办非企业单位之间财产上的关系、民办非企业单位与捐赠的关系、民办非企业单位与合作者之间在财产上的关系、民办非企业单位与服务对象之间的关系、民办非企业单位与员工的关系、民办非企业单位与国家财产上的关系等诸多方面她的结论是：一是财产与法律人格密不可分，惟有明确民办非企业单位的法律属性和法律地位，财产问题才可能迎刃而解；二是无财产即无人格也只有明确财产的相关法律规则，法律上的人格才能得以彰显：三是民办非企业单位是如此特殊的存在，创业不一定是为了经济利益，而是为了这个社会更加美好！国家民间组织管理局民办非企业单位管理处处长赵泳在题为“民办非企业单位财产的制度设计”的发言中认为，财产问题是民办非企业单位发展过程中的核心问题，在这个问题上歧义很多赵泳结合自身工作，介绍两个方面情况：一是有关民办非企业单位财产规定的法律法规梳理。

国家对于民办非企业单位管理，经过近年的努力基本建立起了政策法规体系有关法律法规规定主要有《民办非企业单位登记管理暂行条例《、《民办教育促进法》及其事实条例、《医疗机构管理条例》、《企业所得税法》及其实施条例、《公益事业捐赠法》、《社会福利机构管理办法》、部门规章等这个政策法规体系是以<民办非企业单位登记管理暂行条例》为基本规范二是结合当前民办非企业单位条例修改对财产制度问题方面做些说明他认为，有关法律法规对民办非企业单位财产规定有很多方面，有些规定多一些，有些比较少，应从《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民办教育促进法>里面做些梳理，其它条例对民办非企业单位财产规定比较少他认为，民办非企业单位财产主要是非国有资产，但也可以有非财政性经费作为投入：成立以后民办非企业单位的财产归民办非企业单位所有；民办非企业单位服务活动的盈余不得分配；民办非企业单位资产不可抽逃，但民办学校可以变更举办者，建立民办非企业单位举办者退出机制总体上看，原有《民办非企业单位登记管理暂行条例》，包括其它的法律法规，对民办非企业单位财产管理规定比较笼统在民办非企业单位财产问题制度设计上，赵泳阐述了以下几个主要观点：一是应当承认民办非企业单位资产主要是非国有资产，但是也可以由非财政性举办。

这样就扩大了资金来源，符合中央独立发展的精神，也能够促进公共服务主体的多元化，对现代社会发展是有重要意义的在定义里边可以改为利用非财政性经费举办二是应当将举办者明确为登记事项，建立民办非企业单位举办者的退出机制，但不能因此减少民办非企业单位资产三是需要在民办非企业单位财产问题上加大政府支持、扶持力度四是从财产权角度来看应该取消个人和合伙之间的民办非企业单位法律形式，为民办非企业单位的法人财产权提供前提五是民办非企业单位实质上是财团法人，要设立一种专门的资产管理制度来管理规范北京惠泽人咨询服务中心主任翟雁在题为“民办非企业单位财产的公与私”的发言中认为，民办非企业单位财产的公与私问题，很多公益企业或者公益组织法人认为组织财产姓公不姓私，民办非企业单位登记管理条例明确规定是非国有，实践当中比较困惑，到底是私有还是公有的？不清楚她建议：希望有关部门给给民办非企业单位一个确定定义，以便在执行当更好地遵守自身的角色定位针对上述发言，国家发展改革委社会发展司处长郝福庆、民政部法制办处长李健、国家发改委景朝阳博士、北京师范大学社会学系副教授韩俊魁博士分别作了点评，并谈了各自的认识郝福庆认为，现在民办非企业单位发展潜力巨大，问题也很多，存在很多现实困难和矛盾。

关于财产权问题，本身就有法律上的冲突依据民办非企业单位条例出发，民办非企业单位财产具有捐助性质，属于社会所有，既不是国有也不是个人的这在从法律上缺乏依据现在很多概念、政策、法律，都是对着法人财产而言，对个人财产和公有财产，存在较多疏漏现在考虑政策，存在法律冲突目前对非营利的定义，或者公益性的定义，只有民办非企业单位会计制度，这不是法也不是制度，只是一个部门规章，只是对这方面什么是非营利、什么是公益性，有一些描述民办非企业单位实践困境还有质押权问题现在民办非企业单位发展就是基于《民办非企业单位登记管理暂行条例》，总体上说，理论滞后于实践李健认为，关于财产属性问题，在起草慈善事业法过程中，也遇到这个问题慈善组织的组织形式可能是社团，可能是基金会，也可能是民办非企业单位，也可能是事业单位曾经有两种观点：一种观点认为慈善组织拥有资产，可支配的资产，无论来源是怎样，都应该属于慈善组织法人财产另一种观点认为，慈善组织财产就是社会公共财产社会公共财产这个概念实际上在法律上也不是很清晰，围绕着这个问题也有很多争论民办非企业单位一个最根本特点就是非营利虽然说在实践当中可能有这样、那样不同认识和理解，甚至把民办非企业单位单位认为跟企业是等同的。

在制度设计上民办非企业单位单位就是非营利性质，所以围绕财产的管理、使用、监督，所有制度设计出发点和落脚点，都是保持它的非营利性也就是说无论你的资产来源是怎么样，包括你的使用是怎么样，还有各个方面的会计制度监督等等一个根本的出发点就是非营利如果不这样，它跟企业就没有区别民办非企业单位财产这两方面，一个是属性问题，一个是资产监督管理方面，如果能够做到保持非营利性，目的就达到了景朝阳认为，民办非企业单位在现行法律体系当中虽然有个体、合伙、法人这三种形式大家趋向于定位一个财产法人，它是非营利性财产民办非企业强调是一种目的财产，它跟基金会不一样基金会是资助行为，而民办非企业是要做特定的公共服务民办非企业单位的财产如何发挥效益，就是要实现公共服务在某种意义上来说，[来自www.lW5U.com]民办非企业单位也可以作为一个创业工具如果限制它经营性行为，就遏制了它的生长空间他认为，应该给它准商业行为一个合理空间，应该给一些扶持未来法律法规对于营利性经营行为能不能给一些适当的放松，然后在它生长、发展过程中给一些政策支持，当然这要建立在完善监管基础之上韩俊魁认为，现在民办非企业组织是个人让渡出来一部分财产，这个财产到底怎么办？国家是提供纯公共物品的，大家让渡出来，国家应该给每个公民提供一个均等服务，给每个人提供无差别公共服务。

对NGO来讲，把自己一部分财产让渡出来，所以民办非企业应该提供一个公共平台，至少还是公共物品类别西安市民政局社团处处长段洪波认为，民办非企业单位财产首先不属于国家，也不属于个人，它是社会财富，这个财产就有独立处在的必要，不应该把它强迫归类于国家或者是个人北京NPI公益发展中心项目总监宋波认为，如果能够把公益慈善类机构和民办教育、民办医疗机构分开处理的话，是否会有一个更好的思路？那就是定义公益慈善类组织是专门针对社会相对弱势群体提供服务的这些弱势群体实际上没有购买能力这一部分没有购买能力的人群所享受到的公共服务，应该是政府提供二、关于民办非企业单位财产运营及其管理在关注研讨民办非企业单位财产属性问题基础上，民办非企业单位财产运营及其管理也成为与会者讨论的热点和焦点清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜副教授在题为“民办非企业单位的非营利性与合理回报”的发言中指出，民办非企业单位财产问题是现在问题的核心之一讨论中国民办非企业单位的发展，这个问题肯定绕不过去，就是说到底民办非企业单位是否该有合理回报从法律上，民办非企业单位确实有一个基本原则，就是禁止分配原则民办非企业单位条例明确规定它是一个非营利性组织，非营利性是其基本特征。

非营利性主要体现在三个方面：一是不以营利为目的：二是对剩余收入和利润不得分配：三是对组织资产不能以任何形式转变为私人财产关于问题成因，邓国胜认为，第一，跟非营利组织非营利性特征是有冲突的；第二，跟民办非企业登记暂行条例也是有冲突的从理论上来说，从国际惯例和法律条例来说，既然它是一个非营利性组织，理论上就不该有合理回报如果有合理回报等于它就是股东，等于它可以对利润进行的分配这从理论上回答为什么民办学校非营利机构不可以有合理回报国外这一点很明确，你一旦是属于一类组织，这个社会之所以需要这类组织的存在，也是为了具有公共产品性质的服务，能够更好的发展壮大所以就不允许把这个领域的获利抽到别的事业里面去，这样才有利于这个事业发展壮大其实在很．多国家规定了这个领域不可以有营利，也不可以进行利润分配在日本、韩国、台湾地区考察时发现，对这样具有公共产品或者是准公共产品的领域，只允许公立机构和非营利性组织的存在，不允许营利性组织存在，就规定这个领域不可以有利润回报行为对此问题，邓国胜同时提出了三种解决办法：一是坚持民办学校非营利性质，修订《民办教育促进法》，不允许合理回一报对历史遗留问题可以老人老办法、新人新办法，通过政策激励，鼓励现有民办非企业单位通过若干年时间，逐渐放弃合理回报。

二是允许捐资投资办学并举将民办学校区分为营。