关于陵水县农村集体资产管理与运营的调研报告.pdf

盘活资产市场运营赋权予民造福于民——关于加强农村集体经济管理与运营的调研报告随着国际旅游岛的提出，海南开发建设加速迸进，各县市经济有了飞速提升，城市化进程不断加快通过“大企业进驻、大项目带动、高科技支持”方针，陵水县近年来各项经济发展指标均列全省先列旅游休闲地产经济的提升带动了陵水休闲旅游经济发展，同时推动了农村经济的发展随着城镇化进程的加快，征占用了大量农村集体土地，使农村以土地为主要资源转化为以土地征占用补偿形式的倾向资产随着村集体资产的量不断加大，大量闲置的村集体资金与村集体资产无法产生更高的经济效益，浪费荒置现象严重加强农村集体资产的管理与运营对于保障陵水经济的平稳快速发展有重要意义，对次对陵水的农村集体资产的管理与运营做了专题调研：一、 陵水县村集体资产管理的基本情况农村集体资产包括“三资”，是指农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源近年来随着陵水的大开发，农村集体资产的管理与运营有新的特点一）包干制征地模式陵水采用村集体包干的征地模式，由村集体成立村集体企业，包干负责征地工作该县在全县城乡范围内都统一实行最高一档的土地、青苗、附着物补偿标准集体土地按每亩5.7983万元包干补偿，补偿款70% 直接拨付给农民，30% 拨付给村集体。

收回农民使用的国有土地按集体土地的60% 补偿给村集体；房屋建设物、附着物等设施按市场现价格评估补偿；青苗按征收土地的总面积每亩 2 万元包干补偿；坟墓按村委会总户数每户4 座，每座3500 元包干补偿除此之外另拨付集体土地补偿金的10% 作为工作经费， 10%作为不可预计费给村集体通过包干制征地模式，陵水县开发区的村委会村集体资金快速积累，村集体资产不断增加二）扶持成立村集体企业管理制为解决征地百姓就业安置工作 , 扶持村集体经济发展，陵水县大胆创新, 鼓励村委会成立股份责任有限公司, 每个人都享有股份公司运用现代企业管理经营的模式, 在政府的指导下发展经济为了扶持村集体经济, 陵水实施预留土地政策凡征收农民集体土地的 , 将征地总面积的8% 预留给村委会经济实体, 交由村股份公司自主经营, 保持其可持续发展的能力集体土地补偿金中只有70% 直接发给村民 ,30%要转入这个村集体股份公司而国有土地的补偿金则全部进入公司为扶持企业发展，政府对每个公司预付注资200 万元作为启动资金, 另外配备一辆价值 10 万元的工作车 , 出资 8 万元作为工作经费等除此之外 , 政府还把规划项目在开发建设中的部分基础设施,如花圃苗木、土地整理、填土方平整土地、环保砖供应等工程交给村办公司来承接, 让村民分享开发建设带来的商业机会。

工程项目所获的利润归村民股东共有, 由董事会决策分配使用正是这创新的包干模式使得村集体资金从征地工作经费、青苗补偿费结余预计不可预见费用的结余中获得了大量的原始资本陵水征地任务最重的黎安镇大墩村及英州镇天堂村的村集体企业资金都过亿元三）“三资”托管形式根据《陵水黎族自治县农村集体三资委托代理服务财务管理（暂行）制度》， 陵水县 2010年起正式实施了农村集体资产、资源、资金委托代理服务制度，成立了县“三资”委托代理服务站具体负责村（居）委会的财务集中核算，由县财政局负责管理四）专款专用原则根据《县村集体经济组织使用征地补偿资金管理规定》各村委会要开设“征地及拆迁补偿专户”专门用于核算征地补偿资金，并严格按照专户存储、专账管理、专款专用的原则征地补偿专户核算按规定用于支付被征地农民的土地征地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、安置补助费等费用外，结余部分即村集体经济组织依法取得的留成部分作为村集体经济发展基金村集体经济发展基金用于村集体股份有限公司发展二三产业，拨付村集体股份有限公司用于发展二三产业资金不得超过村集体经济发展基金的30% 二、集体资产管理与运营的困难与问题（一）村集体资产分配难。

根据集体土地补偿金中70%直接发给村民这一规定，村集体在实操过程中遇见了较多法理与情理难的情况一是难以界定分配人口集体资产按照人头来分配，新近出生、死亡、婚嫁进出，上大学、劳改、劳教人员、城镇户口长期挂在社里的人员是否享受分配利益，成为难点以天堂村为例，村集体资产包括村集体资金的分配及村安置地、安置房的分配该村民大会认为对于外嫁女、半边户等严重影响了村民利益，讨论外嫁女等不享受村集体经济的分配方案出现村民利益分配不公的现象，经村民上诉法院并审理后予以判责，根据相关法律法规认定，难以统一分配标准二）村集体资产管理难根据《海南省农村集体经济组织“三资”管理暂行办法》，凡是与村民切身利益密切相关的重大财务事项，必须向村民代表大会或村民大会报告，讨论通过后方可实施但法律规定，村民自治行为县政府只能组织协调，指导和帮助，不能干预村民的决定事项，因此存在着管理难的问题村集体资产包括经营性资产与非经营性资产，目前的“三资”管理仅能对资产进行台账管理及收支审计，无法进行营运投资收益分析及开支必要性分析，造成了投资管理过于松懈的情况为解决失地农民的养老医疗问题，陵水县政府出台了《被征地农民基本养老保险制度》，规定被征地农民养老保险费由政府、 农村集体经济组织和个人分别按50% 、20% 、30%承担，并在征地时一次性足额缴纳。

经过村民代表大会或讨论，天堂村委会将农村集体经济组织和个人缴纳部分共计50% 一次性缴清，此项耗资5000 余万，该项支出在经村民代表大会多次讨论通过，成为了该村集体最大支出，但一次性的缴纳形式使得村集体资产大大减少，并不利于集体资产的二次投资三）村集体资产运营难村民的文化程度普遍不高，企业发展理念不成熟，导致了村集体资产运营难的问题按陵水规定征地拆迁工作任务完成后，村集体经济发展基金只能用于被征地农民参加保险、农村公共设施、发展二三产业如投资具有稳定收益的厂房、商铺和投资收益稳定、风险较低的生产性支出等为了扶持村集体经济, 陵水实施预留土地政策凡征收农民集体土地的, 将征地总面积的8% 预留给村委会经济实体,交由村股份公司自主经营, 保持其可持续发展的能力《海南省农村集体经济组织“三资”管理暂行办法》中，鼓励农村集体经济组织按照土地利用总体规划、城乡规划和产业发展规划自主依法使用集体建设用地该《办法》同时提出，在涉及资源管理上，村集体经济组织建设用地与其他单位、个人联营合作兴办乡镇企业，应当经本村集体经济组织村民会议 2/3 以上成员或者2/3 以上村民代表同意村集体经济组织建设用地收益归村集体经济组织所有。

作为陵水被征地村委会的带头人，大墩村集体企业带头成立了水泥搅拌站，为国际旅游岛先行试验区的建设供给水泥等，目前效益良好，但在企业的管理中出现了管理混乱，账务不公开等情况于此同时，天堂村委会在探讨将征地预留的 8% 的土地入股新农村开发建设公司，改善村居环境， 建设新农村，同时利用优越的交通区位优势发展员工宿舍、仓储物流、购物餐饮住宿等经营性物业，使村民有可持续发展的股权收益但该项目自2012 年立项以来迟迟不能开工建设，主要在于土地入股的形式及股权收益的管理形式仍在商榷，同时村民的组织营运能力也有待提高三、关于农村集体资产管理与运营的几点建议经过近几年的快速发展，陵水县的农村集体资产不管在资产总量上，还是在管理上、经营上都积累了一定的基础但在集体资产管理运营中还存在着一些不容忽视的问题：一是重管理轻经营现象普遍，绝大部分地区还未实现农村集体资产从“管好”到“用好”的转变，致使巨量农村集体资产处于“沉睡”状态如何加快农村集体资产的管理与运营改革，推动农村经济的发展，建议如下：（一）加快产权确权及清产核资工作一是要进行农村产权确通过对农户房屋、林地调查、测量、公示等一系列环环节，明确农村集体建设用地，房屋用地、房屋等的使用权，农用地承包权，并颁发相应证书二是要认真组织实施农村集体资产的清产核资。

摸清村集体资产家底，对盘盈、盘亏的资产在按规定办理相关手续后作相应的账务处理，补办或变更有关权证，做到账实、账证、账账相符，建立健全经营性资产、资源性资产、非经营性资产的台账，并实行动态管理二）扩大农村物权处置权利农村物权资本化，实质是加快农村产权流转交易其通过建立农村产权资本化交易市场，带动农村土地承包经营权、集体资产共有权、集体建设用地使用权、房屋产权、宅基地使用权等农村产权的流转交易通过建立“农户→村委会→村级股份经济合作社→项目业主”的三次土地流转机制，推进农村土地资源向投资农业的工商企业、农民专业合作社、农业龙头企业和种养大户四个方面集约发展通过村居用宅基地使用权及房屋产权在本村集体经济组织成员之间、成员与非成员之间，采取“以房换房、货币易房、货币找补”三种方式进行流转交易，加快村规划格局的调整建设赋予农民更多的财产处置权利，既让农民可持股、携产权进城或从事非农产业，原来的农村土地权益、财产权益不丢失，又通过产权关系连接了集体所有与农民享有的利益关系，增加农民的财产性收入三）系统推进新型农村社区机制管理机制改革在就业、社保等放牧配套改革，保障农民享有公共服务的平等权利加快启动“ 村改居 ” 工作，实施村级事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，建立党组织领导下的以村委会负责村级事务管理服务、村级股份经济合作社负责经营壮大集体资产的村级自治机制。

让农民租金（土地流转、沿街房租赁）、股金（土地承包经营权入股、集体资产股份化分红）、薪金（在农业企业、非农业企业上班） 、保障金（养老、低保、医保）“ 四金 ”的收入稳定过上幸福小康生活四）加大对村集体企业的扶持力度通过采用盘活存量资产、扩大增量资产、用活土地资产、进入资本市场、用好无形资产等方法来运作集体资产，确保集体资产最大限度地增值要健全完善法人治理结构，制订落实管理制度，做到“ 五有三扎口 ” ，即“ 有公司章程， 有法人治理结构、 有工作班子、有核算帐本、有管理制度；扎口统管投资、扎口统管改制回收资金、 扎口统管资产收益” ， 逐步改变依附于镇党委、政府的运行格局和管理模式，真正成为法人治理结构健全完善、独立运营的市场主体五）进一步强化基层政府及相关部门对农村财务的监督管理职能 在《村民委员会组织法》中强调村民自我管理、自我服务、 自我教育， 实行民主选举、 民主决策、 民主管理，政府不得干预村民大会决策的事项，基层政府很难对农村财务的管理和监督， 造成村级财务混乱，会计、出纳形同虚设，资金被挤占、挪用、截留现象时有发生应在相关的法律条款中强化基层政府的监督管理职能，对不合法的村民集体决定要及时制止、干预，从源头上制止各种违法行为的出现，村（居）集体机动地、空杂地、“四荒地”承包和租赁，土地征用、变卖，集体企业改制、承包和租赁，村干部报酬、大额举债、集体资产处置，“一事一议”的筹集筹劳和建设项目承包等，要在政府监督管理下开展，以促进农村经济发展，维护社会稳定。