PPP项目实施中的难点与对策研究.doc

ppp项目实施中的难点与对策研究汪文志安徽省财政科学研究所摘要：PPP模式在基础设施建设领域得到了广泛的应用，它不仅提高了基础设施项目 的供应能力，还有效利用社会闲置资金，解决基础设施建设资金短缺问题本文 在对PPP项目实施中难点问题分析基础上，基于可持续发展视角对PPP项目有效 实施进行探讨，为PPP项目选择和可持续实施提供决策参考关键词：经济新常态;PPP项EI;体制机制;> PPP项目实施中的难点分析推广运用PPP模式，是一项长期性工作，涉及面广、情况复杂，不可能一蹴而就, 需要反复实践，不断总结反思，才能实现可持续从目前PPP项目实施情况来看, 在取得阶段性成效的同时，也存在一些难点和问题，突出表现在PPP法律制定、 政府管理决策能力、企业契约意识和咨询机构专业化等方面)PPP法律规范层级亟待提升我国目前制定和实施了一系列有关PPP的政策和文件，但大多数为部门或省级 规范性文件，缺少针对PPP的立法这些调整PPP法律关系的规范性文件往往因 为层级低，存在未来发牛争议时被否定和推翻的风险目前我国对PPP模式进行 制度规范的主要有国务院有关部门、省级人大和政府发布的部门规章与行政法 规。

这些规定由于“政出多门”，客观上造成了相关标准不一和规定混乱如关 于特许经营的范围、政府审核的权限、政府和社会资本收益比例等方而各个地方 差界很大，直接影响民间资本对于PPP项目的参与热情如果从PPP协议签订来 看，PPP协议一方面反映的是政府部门和社会资木之间平等的民事合同买卖关系, 另一方面体现了政府部门对于社会资本参与公共服务监督管理的行政关系，这 种包含行政和民事法律关系的合同，理论上争议颇多，在实践中也存在界定不 清的现象二) 政府部门合作决策能力亟待加强 ppp项目需要提高政府在合作、项目招标、谈判、合同监管和规制及财力等各方 面的能力一是多部门合作的能力PPP项目中，社会资木通常会和多个政府部 门之间建立长期复杂的合同关系，目前PPP项目涉及财政、发改委、住建、交通、 环保等主管部门，由于在部分领域各自职责分工不清晰，在出台的政策文件中， 存在不一致甚至相冲突的地方如今年财政部和国家发展改革委各自出台了 PPP 公共服务领域和传统基础设施领域操作细则，如果不明确界定和划分“公共服 务”和“基础设施”的界限，会给实际操作带来困难因为很多基础设施就是提 供公共服务，如提供教育和医疗的教学楼和医院人楼，有的基础设施可以跟使 用者收费，但很多基础设施不能跟使用者收费。

二是政府财政能力PPP项FI运 营期间，政府具有足够的财政资金是保障项目成功合作的重要条件，政府对于 付费模式以及可行性缺口补助模式必须明确，并要计算岀在运营期间每年的付 费数额，确保财政支付到位如英国Fazakeley监狱和Brid-gend监狱PPP项目 中，政府曾承诺，在私人部门不能投保商业险的情况下，政府充当承保人然而, 项FI在运营过程中，因发生犯人骚乱和暴动，致使商业保险公司不愿为其续保 时，政府却无财力兑现承诺，致使私方无法承担大幅提高的监狱运营成本，最 终导致了该项目的被迫终止三是政府的公共管理和决策能力在PPP项目管理 中，政府必须明确职能边界，包括资产的边界及监管的边界，如市场准入监管、 价格监管、运营监管等，以效率监管作为有效监管的前提和保证，提高决策能 力决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项冃的运作经验和能力和信息不对称 等，容易造成PPP项目决策失误和过程兀长三）合作企业的能力及利益目标亟待明确在PPP项目的建设过程中，主要的参与合作主体包括政府、社会资本、金融机构 和最终用户等，但核心的合作主体是地方政府和合作企业，合作企业的能力及 利益目标直接决定着项目的实施效率。

一是合作企业诚信履约能力PPP项目实 施中基础设施多为公共物品，要求合作企业具有很强的社会责任感，才能保证 社会利益的最大化因为PPP项目是政府和企业的长期合作，如果合作企业没有 较强的社会责任感，就很容易在项目的设计、建造、运营和维护阶段恶意降低成 木，导致公共产品（服务）质量的下降，或者需要事后契约的再谈判，这很可 能导致PPP项目的中断，影响项目的持续发展二是合作企业的资金实力及融资 能力基础设施建设投入巨大，只有具备雄厚的财务实力和投资人市场，才能比 较容易获得金融支持，满足基础设施PPP项目开工建设的资金需求例如池州选 择污水处理PPP项目，正是因为水务投资人市场已经培育发展起来，这些投资 人不仅拥有雄厚的资金实力，而且很多企业已经拥有污水处理厂网一体化的丰 富经验三是合作企业的技术与管理经验PPP项目核心的特征是体现“专业人 做专业事”的市场分工思想，以提高项FI的合作效率，而效率的提高來源于社 会资本的技术与管理能力，尤其是运营技术与管理能力因此，合作的企业必须 拥有该行业较为先进的技术以及与之相关的管理经验如池州市污水处理及市政 排水设施购买服务PPP项目，中标企业为深圳水务集团，该集团承担着深圳全 市的供水业务及原深圳特区内所有污水处理业务，并在全国七个省成功投资运 作了十九个水务项FI,为全国1800多万人口提供优质、高效的水务服务，在水 务管理上丰富的经验成为池州政府与该企业合作的前提。

四）项目风险的公平分担机制亟待完善 ppp项目的风险关系是关系到项目运行是否成功的关键因素尽管目前财政部、 国家发改委、国开行等都在发力PPP,各地也都在积极推动，但PPP项目的实际 落地情况并不乐观究其原因，项目风险公平分担机制需要进一步完善是重要原 因一是PPP项冃多是公益性质较强、持续时间较长的项冃，从立项签约到投资 取得回报存在一定时滞，社会资本大多不愿意承担时间成本同时，相较于高企 的融资成本，投资收益不具备吸引力二是政府与社会资本方的风险分担机制不 完善政府方主要诉求是，在政府财政支出最小的前提下，提高公共服务的质量 和安全性;社会资本的主要诉求是，在利用自身建设、运营经验的基础上，在尽 可能短的年限内收回相应的成本并获得合理回报政府和企业均希望对方承担更 多风险尤其是政府方面，不少地方政府认为PPP就是政府少花钱，或者不花钱, 尽可能多地降低政府风险或财政风险，应尽可能多地将风险转嫁给社会资本方 而PPP之所以是政府与社会资木合作，就是要让风险和收益兀配起来，这样才 会有企业愿意承担风险一味让企业承担风险，收益却没有给予相应考虑，结果 企业只能是敬而远Z政企双方责权分配是PPP的核心内容，需要深入研究。

三 是由于信息不对称，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备， 尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险，进而持观望态度四是价格管理机 制和监管机制不完善由于价格改革还不到位，在PPP运作过程中不少项目需要 政府补贴，而这种价格补贴如测算不到位，对PPP后续推进将带来不利影响监 管机制方面，一方面由于缺乏专业人才、监管经验和信息不对称等原因，对PPP 模式下的财务、项目质量等监管不到位;另一方面，政府在PPP推进中的政府采 购、招标等行为缺乏必要的监管五） 咨询机构的发展亟待规范在PPP项目中，政府部门和社会资木是两个基木角色，两者力量是不均等的， 社会资本参与PPP项S的经验往往很丰富，而国内多数城市政府则缺少这方面 的经验，有的还可能是第一次，因此聘请专业的咨询机构可以弥补政府部门在 经验和专业知识上的欠缺但就PPP咨询服务门类而言在我国尚处于初步发展阶 段，目前还没有国家相关部门的归口管理，也没有形成统一的行业自律组织， 还存在着咨询业务超范围、收费不透明、缺乏政策约束等问题国家有关部门虽 然要求积极引进专业中介提供技术服务，以完善项目设计、优化项目方案，但尚 没有给PPP咨询机构资质制定明确的要求，从地方的情况來看，目前各地都在 紧锣密鼓地组建地方PPP咨询机构库，但各地划定的“入库门槛”也不尽相同。

另外，有些咨询机构岀具的PPP实施方案专业性不强，不少是可研报告的再包 装;财政承受能力论证及物有所值论证报告更是流于形式，不管一个项目是否适 宜做PPP,最后经过测算包装，都能够通过论证，咨询机构的专业性和独立性 问题令人担忧六） 项目合作契约的完备性亟待深入PPP项目是一种基于契约的合作，必须通过缔约来建立基本的合作框架，但由 于项目合作关系的长期性及经济与政治环境的不确定性，PPP项目契约具有天然 的不完全性而契约不完全会留下毁约隐患，进而会造成投资效率的损失因此 PPP项目的缔约过程在PPP项目实施的整个过程中尤为重要，在缔约过程中出现 的各种因素的不确定性对PPP项目效率的影响也是非常重要的包括缔约前寻找 合作伙伴，契约中的权利和机制设计及制度安排、第三方仲裁等其核心的影响 因素有:一是政府寻找合作伙伴的方式通常政府寻找合作伙伴方式有:公开招 标、邀请招标、竞争性磋商等方式由于PPP项目契约的不完全性，可能导致社 会资本的合谋行为和机会主义行为，例如企业会发生策略性竞标行为，造成政 府部门支出成本的提高二是股权结构比例如果政府部门投资比例过大，会造 成社会资本责任弱化，给政府留下风险隐患;反之，如果政府部门不参股，那么 可能会导致政府失去对整个项目的主导力量，偏离目标。

因此合理的股权结构及 明确的剩余控制权分配是契约的最重要的内容目前，理论界认为公私部门之间 的控制权分配是影响合作效率的关键三是利益分配机制PPP项冃建立的同时, 也就意味着一个利益分配格局的形成由于PPP项目缔约双方的目标不一致，因 此必须要建立一个合理的利益分配方案，确保PPP项目合作过程的顺利进行影 响利益分配的主要因素是投入比例，风险分配，努力程度以及政府的监管力度 及奖惩机制由此，明确的PPP项目合同结构和利益分配方式，建立第三方契约 监督机构保证契约系统内外责任的有效监督尤为重要四是双方再协商机制尽 管PPP项目模式较传统模式有很多优点，但是由于PPP项目持续的时间长，双方 签订的契约不完全，很难解决项目建设与运营期间内所发生的所有问题因此 PPP项目参与双方进行再协商就显得必然此外，PPP项目中政府与社会资木的 合作不仅仅是经济合作，也是一种社会合作，在PPP项目持续过程中，双方会 形成一系列契约Z外的行为规范，包括正式的和非正式的，这种由关系的社会 化产生的行为规范会对PPP项目最终效率也会产生影响二、国外先进经验借鉴“他山之石可以攻玉”,木文对我国与英、美、日三国的PPP模式及政府管理方 法进行比较研究，试图根据比较结果，结合我国国情，就我国PPP政府管理的 不足提出一些改进建议。

国外先进经验做法1. 英国1979年，英国保守党撒切尔夫人的政权为了公共支出的减小开始探索PFI （Private Finance Initiative,私营主导融资）制度,并率先推动吸引私营资 本的一系列措施，成为世界上其他国家研究和应用PPP模式的典范英国冃前主 管PPP的代表机构是财政部（HM Treasury）,并采用财政部与财政部专设Task Force （任务小组）共同负责和指导PPP模式的实施在法规方面，英国并未岀 台专门针对PPP的法律，指导PPP实施的一般是政府的相关政策和指南，但比较 细致，例如，在项目模式决策方面，英国采用PSC （Publ ic Sector Comparators, 公共部门比较基准）和Vf M （Value for Money,物有所值）的原则选择和评估 PPP项目目前，基于PPP模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域， 包括:交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、 国防、教育（学校）、公共不动产管理等如此划分对于PPP模式在世界范围内 的应用起到了指导作用2. 美国PPP模式在美国的起步较早，据统计，从。