我国的政府债务问题浅析.doc

我国政府债务问题浅析摘要：当“美债”、“欧债” 一系列债务危机在2011年成为社会“热 词”之后，中国地方政府性债务也将在2012年迎来今后几年的偿债 高峰那么我国目前的政府公共债务规模怎样？政府隐性债务是否安 全？对地方政府发行债券应该如何认识？这些口渐成为老百姓关心 的话题文章即围绕上述几个话题展开关键词：公共债务规模；政府隐性债务；地方债务；债务风险何谓政府债务？以最具代表性的国债为例，国债是中央政府为实现 公共财政职能、平衡财政收支、按照有借有还的信用原则筹集财政资 金的一种方式，是政府债务管理的重耍组成部分截至2009年底， 我国国债发行额为16280. 66亿元，国债余额为60237. 68亿元从国 债余额品种结构看，2008年末实际国债余额中，内债为52799. 32亿 元，外债为471.44亿元，分别占全部国债余额的99.12%和0. 88% 由于外债所占比重不大，因此我们以国内债务为主要讨论对象一、我国目前的政府国债规模分析1981年，为了弥补财政赤字，筹集经济建设资金，我国中央政府在 国内发行国债以国债负担率与债务依存度两个指标描述我国目前债 务规模国债负担率如表1所示。

所谓国债负担率，是指当年国债累计余额与当年gdp的比例关系， 即国债负担率二（当年国债余额/当年国内生产总值）X100%o根据国 际经验，发达国家的国债负担率一般控制在45%以内，欧盟成员国的 国债负担率则不得超过60%o从表1可以看出，我国国债负担率逐年上升，从1994年的14.74% 增长到2009年的17.67%虽然离警戒线还有一段距离，但由于我国 举债历史不过30年的时间，且我国目前的国债负担率的增长率已高 于国内生产总值的增长率，中国依然而临着极为艰巨的经济发展任 务，按这种势头发展下去，国债负担率会越来越高，因此控制国债规 模必不可少国债依存度如表2所示所谓国债依存度，是指当年的国债收入与财政支出的比例关系，即 国债依存度二（当年国债收入/当年政府财政支出）X100%它反映一 国经济对于政府债务的依赖程度国际上公认的中央财政国债依存度的警戒线是25%-30%我国中央 财政依存度曾在1990年以前都维持在较低的水平，之后有了大幅度 的增长从1995年开始，中央国债依存度就超过了国际警戒线2007 年加上1. 55万亿的特别国债后，这一指标高达79. 39%, 2009年我国 进一步增加了中央财政赤字与国债发行规模，其潜在风险是不言而喻 的。

因此，不同的衡量方式得出的债务安全度也不同，从衡量国家债务 的重要工具——国债依存度來看，我国的国债规模已经不小，指标已 超过国际警戒线，财政债务负担沉重；另一方面，虽然我国国债负担 率指标与国际警戒线还有一段距离，但由于增长较快，存在潜在的债 务风险当然存在风险的指标还包括国债偿还率,国债偿债率二（当 年还本付息支出额三当年财政收入总额）X 100%o虽然官方数据表明我国政府债务总体依然在可控的范围之内，但是 当下隐性债务和地方政府的债务风险已经进入公众视野并引起了相 关部门的高度重视二、中国政府的隐性债务问题所谓隐性债务是指由政府担保的债务，如公共部门的债务、地方政 府债务、立法债务等立法债务，也称承诺性债务，它是指按照有关 国家立法自动牛•成的政府支付责任其最典型的例子就是根据社会保 险和社会保障法案，政府应该兑现支付责任从下面儿个角度讨论我国隐性债务规模以及潜在风险一）我国的社会保障负担据统计，我国财政用于社会保障的支出从2001年的1987. 4亿元增 加到2010年的9081亿元，十年增加近4. 6倍，但社会保障支出占财 政支出的比重较低，2001-2010年我国社会保障支出占财政支出的比 重大体维持在10%-12%左右。

而2006年社会保障支岀占财政支出在 发达国家的比重：美国为18. 6%,法国为42.4%,徳国为46.5%,英 国为35. 9%, FI本为33. 9% （中国社会科学院财贸所课题组，2010）o 我国与发达国家之间还有一定的差距表面上，在社会保障方面我国政府负担不算重，但我国现在处于社 会主义初级阶段，既面临着经济发展的压力，乂承担着社会保障的责 任，压力不可谓不重且中国已步入老龄化社会，随着老龄化速度的 加快，社会养老压力进…步加大具体就养老保险隐性债务来说，我国现行的社会保障体制中，养老 保险的“隐性债务”是制约社会保障制度健康发展的瓶颈据劳动和 社会保障部统计，截至2005年底，我国养老保险个人账户空账规模 累计已达8000亿元为了弥补养老保险基金当期收支赤字，近年來 中央财政和地方财政不断给养老保险补充资金，成立了社会保险基 金，而且各级财政投入也在不断加大社会保障属于政府转移支出中比较重要的…项，反映了政府公共服 务的职能，关系到政府的形象与权威社会保障做好了，也就能较好 地顺应民心，得到百姓的信任与拥护，因此政府一般不会大幅度削减 社保支出但是如果程度控制不力，也会使政府背上沉重的财政负担, 如希腊政府就为其“高福利”政策付出了惨重的代价。

二）我国的财政补贴财政补贴是指国家财政为了实现特定的政治、经济和社会目标，向 企业或个人提供的…种补偿，属于政府无偿转让税收收入的…部分 其中对农副产品的补贴占主要部分，2004年国务院出台的《国务院 关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》决定，在总结经验、完善 政策的基础上，在继续执行对粮食实行价格补贴的同时，开始实行玄 接补贴粮农的政策，对短缺的重点粮食品种在主产区实行最低收购价 格制度，当市场粮价低于国家确定的最低收购价时，国家委托符合一 定资质条件的粮食企业，按国家确定的最低收购价收购农民的粮食 我国1978年的财政粮棉油价格补贴为11・14亿元，到2006年达到了 768. 67亿元，增长了 68倍，年均增长率为16. 33%,保持着较快的增 长态势我国是农业大国，农业对我国经济有着重要影响，虽然我国法律没 有明确规定每年对于农业应该补贴多少，但中央已连续8年将对农业 的支持放入中央一号文件内，不可不说这是政府必须肩负的责任目 前，财政农业补贴支农总量偏小，但未来会不断增加当然除了财政补贴以外，政府还有一些对亏损企业价格补贴、付息 补贴等其他支出三）地方政府债务地方政府债务的问题冃前暴露得比较明显，其数量大、风险隐蔽性 强等特点导致对于地方债务的总体估计比较困难。

下面我们对地方政府债务进行进一步的分类1. 财政部代地方政府发行的债券长期以来，预算立法不允许地方政府依靠发行债券筹集预算资金， 1999年开始，出现了由中央政府作为债务人借贷，但所筹集资金供 地方政府使用并由地方财政偿还的债券据统计，1998-2004年，中 央发行的长期建设国债累计达到9180亿元，其中转贷地方的有2430 亿元，占总额的26. 5%o特别是为应对2008年世界金融危机，2009 年中央代理地方发行的地方债券约为2000亿元这种做法有利于中央能很好地控制地方债券的规模，从而控制政府 债务的总规模，但这会造成债务融资的使用者和偿还义务的分离，资 金使用效率不一定会高，而且最重要的是规模太小，不能满足地方政 府投资建设的需要由于正常的融资渠道有限，地方政府为了搞建设 有时不惜铤而走险，通过不正规渠道筹集大量资金，导致债务累积2•中央财政担保地方政府举借的外债地方政府的外债主要是政府从外国政府、世界银行、亚洲银行及各 种国际金融组织的贷款改革开放以来，我国地方政府国外贷款的审 批权逐渐下放，数额越来越多，外债不断增加，但是总体规模比较小3.政策挂账形成的债务分税制财政体制实施后，虽然中央和地方划分了收支范围，但长期 以来存在着“中央出政策，地方出资金”的现象，由于地方财力不足, 中央规定的很多应该兑现的政策不能兑现，形成了地方债务。

4 •地方投融资平台地方融资平台是地方债务的主要来源地方债务是指地方政府为了 融资用于城市基础设施的投资建设所组建的城市建设投资公司（通常 简称城投公司）、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型 的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和 现金流大致可以达到融资标准的公司，必要吋再辅之以财政补贴等作 为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中 这类公司的融资运动与政府政策相挂钩现地方性融资平台自出现起就暴露出一系列问题1) 数量太多、规模太大、风险不明据财政部财政科学研究所估算，2010年我国地方投融资平台负债超 过6万亿元，约相当于gdp的16. 5%o虽然总体处于可控范围，但是 有一些地区的债务率(债务率是指债务余额与出口收入的比值)超过 200%,这表明部分地方政府存在过度举债行为，有较大风险，需引起 有关部门的重视2) 企业的性质不明确，政企边界模糊由于该企业的融资运动受到政府政策左右，因此其企业管理会受到 较大的政府影响不仅出现了政府官员兼任企业负责人的情况，还出 现了利用国有资产(如土地收入)作担保进行融资的现象为了使土 地财政成为可靠的还贷保证，地方政府会大肆炒高地价、房价，这也 是目前楼价一直居高不下的原因之一。

另外，企业过度依赖政府信用, 掩盖了其自身运营的风险与亏损，FI本历史上以政府做靠山的“僵尸 企业”就是一个例子对于银行而言，有时迫于政府压力，有时也因为信任政府有充足的 财力而放贷，甚至会出现在还未完全调查清楚政府项目安全性之前就 给予贷款，造成隐性风险一旦地方政府由于财力不足、难以按吋还款便会引发一系列问题， 如政府信用破坏，再借债难度加大；由于目前政府约80%的资金贷款 来自银行，银行金融体系受到严重威胁；如果银行停止放贷，民生工 程受到影响，积累“烂尾楼”，影响白姓利益考虑到这些后果，地方政府违约，中央财政部不会坐视不管，必定 帮助地方政府减轻债务负担，包括加大对地方的转移支付，剥离地方 政府债务等等因此，这不能不说是政府的隐性债务笔者认为，未来的改革方向应该从政商界模糊的融资平台改为明确 政府责任的地方政府债券，即给予地方政府发债权，将隐性债务显性 化三、对于发行地方政府债券的认识目前，我国已经形成了发行地方政府债券的条件，首先，我国已经 积累了比较丰富的债务管理和发行经验，包括从1981年开始的国债 发行经验、地方政府的资本市场融资和“准市政债券”的实践和经验 其次，我国顶住了世界金融危机的考验，宏观经济环境一直较为稳定, 金融市场发展迅速、社会信用环境有了实质性改善、配套的法律法规 逐步建立和健全。

最后，地方政府为了搞建设，发债融资的动机强烈, 地方债务的市场需求与供给都比较大地方政府自主发债也有很多好处，如有利于地方政府更口如地学握 财权，发挥经济建设与社会服务的职能；有利于减轻中央政府代理地 方政府债务的财政负担；使地方政府债务责任与权利相统一，加强对 债务的管理；对于投资者而言，增加了新的投资产品，有利于将储蓄 转化为投资；为地方政府提供更多融资渠道，缓解地方政府通过“土 地收入”还债的情况等但是需要指明的是，若无配套的监管体制，政府的“自主性”可能 会带来更大的问题从表面上，缓解地方政府的债务危机还需从以下 方面努力第一，由点到面，先从经济实力强、公信力较高、违约风险小的地 方政府开始试点第二，加强政府的债务管理，建立完善政府性债务计划与报告审批 制度；增加透明度，对政府的资产、负债、税收与支出等数据进行披 露；建立完善的债务准备金制度，如可以建立偿债基金，使有充足的 财力保证按时还款第三，科学把握好财政赤字的度，建立地方政府债务规模限额管理 和预警机制，可以借鉴美国俄亥俄州债务预警机制和哥伦比亚红绿灯 预警系统等第四，1994年实行分税制以来，我国中央政。