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社会政策的学术分析维度与研究策略——基于本土的视角姚俊2012-7-18 16:13:28 來源：《学海》（南京）2011年6期作者简介：姚俊，江苏省社会科学院社会学研究所助理研究员，南京大学社 会学院博士研究生，南京210013内容提要：社会政策学术研究中出现了过度操作化的政策倡导和评介西 方学术成果的理论研究两种倾向这两种倾向都背离了社会政策是时代的产物这 一基木事实判断，因此有必要对社会政策自身发展以及学术研究拓展的过程进行 回顾其中，社会政策的学术特性是与其作为政策行动的发展密切相关的，基于 此，“中层理论”应当成为中国社会政策研究的基本理论取向嵌入性”和“实 践”分析作为研究策略对于社会政策制度和行动维度的分析具有较强的理论优 势关键词：社会政策/制度/嵌入性/行动/实践近年來，随着以改善民生为重点的社会建设不断加强，社会政策逐渐成为当 下最热门的术语Z —但是对于什么是社会政策、如何定义社会政策，政府官员、 研究者、新闻媒介乃至平民百姓却冇着各自不同的理解和解释，这种现状的造成 一方面要归因于不同人群站在各自不同立场上使用社会政策，更重要的原因在于 社会政策口身的产生和发展是与社会变迁和发展息息和关的，简言Z,社会政策 是一门不断与时俱进的学科。

因此，时至今日在社会政策的专业研究领域，有关 社会政策定义的研究仍然是个热门话题，正如英国社会政策的鼻祖——蒂特姆斯 所说，界定社会政策是一件“令人伤透脑筋的事情”尽管如此，并不是说社会 政策是纷乱混沌的，事实上在徳国社会政策学会的华格纳1891年第一次给出社 会政策定义以后的一百多年间，社会政策已经逐步演变为一门独立的应用社会科 学虽然人们在社会政策所包括的具体内容上仍存争论，但大家都普遍认同社会 政策所具有的两层含义：“一是指实际存在的一个政策类别，二是指对这个类别 的政策的学术研究”①在中国研究界，自1990年代以来各种冠以社会政策之 名的研究不断增多，但细察已有的研究成果，不难发现绝大多数研究中对社会政 策的使用和讨论述仅是停留在实践层面上，而忽视了社会政策研究的学术特性 针对这种现状，本文提出社会政策的发展过程实质上就是其学术研究空间不断扩 大的过程，在此基础上分析了当前中国社会政策的学术分析维度和可能的研究策 略由单维走向多维：社会政策学术研究空间的拓展如前所述，社会政策的诞生是时代的产物，华格纳最初给予社会政策的定义 就深深烙上了那个时代的印记，他说道“所谓社会政策就是耍把分配过程中的各 种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策”②。

这个时候的社会政策是社会问题取向的，它所要解决的是当时德国尖锐的劳资矛 盾，其结果是作为社会政策表现形式的社会保险法律、规范的出现，社会政策还 停留在国家立法层面上；在学术研究上属于政治经济学的范畴在此之后，英国 费边社的社会改良主义极大影响到了社会政策的发展，随着战后福利国家的建 成，社会政策被理解为关注公民的基本需耍、研究增进公共福利政策的有效执行, 从而形成了社会政策的社会行政传统，并且带冇明显的“行动取向”这一时期 的社会政策已经由单一的立法走向了建立社会福利制度和诉诸具体的社会服务 行动，和关的研究主要集中于贫困与其他社会问题的度量③，“发现问题-采取 行动”是最主要的逻辑在学术研究层面上侧重于进行社会事实调查并在此基础 上进行政策倡导，描述是其基木特征可以说社会行政阶段的社会政策研究只是 形成了社会政策领域中的一些基本概念和知识，述没有形成自己的理论和解释 正如其他研究者所说，“社会行政传统集中于国家提供的公共福利，而缺乏分析 社会问题产牛或社会需要不能满足背后的结构性因素社会行政传统缺乏一套理 论，尤其是假设了社会政策或与国家行为木身的价值中立”④20世纪70年代席卷西方世界的经济危机使得福利国家以高福利为特征的社 会政策陷入了困境，社会政策中主张只研究如何增进公民福利及其有效执行的社 会行政传统也走到了尽头，研究者关注的重点从行动领域转向了制度、价值，开 始重新思考冇关福利的政治和意识形态问题、社会政策的行政边界与效率问题以 及社会政策与经济政策的关系等问题。

随着研究者对福利国家意识形态的反思， 社会政策被认为述应当解决权力与地位等非经济资源的分配机制这一转变使得 贫困和社会排斥等社会政策传统领域的研究更进-步深化了，简言之，在社会政 策学科中，人的因索得到强调，作为社会政策深层建构的价值观已经发生了深刻 的变化⑤福利国家危机颠覆了国家福利模式的主导地位，研究者在社会政策行 动方面提出了福利多元主义模式，即是由政府、市场、家庭、非营利组织和社区 等多元社会主体参与社会政策行动(包括决策和实施)o新自由主义对福利国家的 批判促使研究者进一步思考社会政策与经济政策之间的关系问题，其中社会政策 如何为经济发展做出贡献成为关注的重点如梅志力(J. Midgley)所提出的发展 型社会政策模式通过以上对社会政策发展过程的回顾，我们可以发现社会政策作为一个学术 领域随着社会关注的问题、社会需求以及社会政治意识形态的变化而不断演变 但我们从社会政策学术研究空间不断拓展的过程小仍然可以发现一些基本特征： 首先，社会政策的学术特性是与其作为政策行动的变化、发展密切相关的社会 政策研究从最初的描述为主到后来的解释以及提出批判，实质上反映了社会对社 会政策事实的一种理性态度，这也进一步印证了社会政策是与吋代共生的。

其次, 社会政策的学术研究是不断吸纳其他学科理论和方法的过程从社会行政阶段注 重采纳管理学、法学和社会调查等学科的技术方法，到后福利国家阶段从政治学、 经济学和社会学的理论视角岀发反思和创新社会政策，社会政策已经成为综合运 用各种社会科学理论和方法最广泛、最成熟的研究领域，也正是这种多学科的灵 活性构成了社会政策研究的核心特征以及在学术研究上的重要性和优势⑥制度与行动：社会政策的学术分析维度尽管社会政策的学术研究范围随着时代的推移而发展变化，但对某些核心问 题的讨论却始终存在这些核心问题包扌亞社会政策的意识形态或价值观，社会 政策的制度模式分析，社会政策的行动过程，社会政策的实施评价，社会政策形 成的理论解释等等值得注意的是，由于现实福利政策结果的变化，西方社会政 策研究近几十年來由描述转向更具批判性的分析，其中意识形态对社会政策的影 响和社会政策的模式是研究的重点在，i方而相当多的研究关注于四方社 会政策价值观的梳理和社会政策模式的评介，并月•在社会政策研究中以理论和“纯学术”自居「另一方面更多的研究集中于各类现实社会问题的描述和促进政 府行动的政策倡导上，结果导致社会政策研究完全走向了“两极分化”，缺少既 关心现实问题又体现理论关照的“中层理论”。

针对以上缺陷，本研究提出中国 社会政策的学术研究应当重点在制度与行动两个维度中，发展反映“中国经验” 的中层理论这一选择主要基于以卜•考虑：首先是社会政策发展现实的要求在，社会政策长期以来从屈于经 济政策，只是到了 2003年提出“以人为本”的科学发展观，社会政策才有了自 己独立的价值，才真止提高到一个新的成长阶段⑦在这一阶段中国实际上是在 重建自己的社会政策体系，从价值目的到基木理念，从政策主体到服务对象都发 生了根木性的转变，但所有这些转变都必须落实到制度建设和实施行动上来如 何科学的制定和有效实施社会政策已经成为小国未来迎接“社会政策时代”到来 需要解决的关键问题其次是发展社会政策理论模式的需要现有社会政策 研究成果大多是对西方福利国家描述和反思的理论总结，具有明显的西方中心主 义色彩，而社会政策的发展是具有木土色彩的在制度层面上明显具有类型 学的特征，比如制度建立的起因更为注重维护社会稳定和执政合法性；政策制度 设计更具弹性，并且制度的地方主义色彩浓厚；政策制度的形成大多成为一个社 会行政行为，缺乏政策实施对象的参与在行动层面上的本土色彩更浓，比如制 度制定和政策行动机构往往存在不同的行政利益诉求（不同的考核机制、执行机 制等），这使得政策执行者在实施政策的过程中，在没冇得到权力中心许可的情 况下，采取各种手段来进行政策变通，而且这种变通一般在一定范围内得到社会 的承认。

在政策实施到一定阶段Z后，它有可能得到权力中心的认可而转变为止 式的政策⑧再次是避免与国际社会政策研究主题间的接轨带来的负面效应近 年來冇关社会政策意识形态的争论是国际社会政策研究的核心话题，事实上中国 社会政策在行动上还处于制度建设的起步阶段，虽然我们需耍借鉴西方社会政策 发展的经验和教训以及学术研究的最新成果，但并没冇必要陷入他们现冇的研究 窠臼，否则就很容易产生学术上的伪命题最后，这也是强化政府社会政策能力 建设的重要途径中国政府在社会政策能力建设上要摆脱社会动员式行政模式， 急需要在社会政策制定和行动系统方面的制度创新，这首先要求加强对制度和行 动领域的学术研究在具体操作层面上，我们认为进入研究范围的制度应当具有以下特征：一是 符合“中层分析”的要求中层理论的基本特征在于能够从一些概念和现象入手, 推导岀一系列理论问题，解释社会，指导人们行动因此，进入中层分析的制度 一方面不能过于宏大，比如对中国整个社会保障制度的分析等；另一方面也不可 过于偏向操作或社会行政层面，比如残疾人的社区康复等二是制度要保持一定 的历时性制度分析是以制度的产生、变迁为主线，研究制度变革和社会环境、 社会现彖的互动关系，从而比较制度的优劣，进行制度的创新，实现制度供给与 社会需求的协调⑨。

这就要求进入分析视野的制度必须是有历时性发展过程的 三是制度的目标在于增进公民的福利当前中国社会政策研究中的制度分析内容 主要集中在社会保障和社会福利领域，而忽视了一些间接增进福利的制度研究 （比如个人所得税制度、企业休假制度等）；另外，一些具有地方性特色的制度（比 如北方城市的供暖体制）也应纳入研究范围内而对于行动的研究，当前存在一 定的谋区：首先，注重“应然”的社会政策行动内容，忽视“实然”的社会政策 行动过程和结果很多关于行动的研究成为制度研究的一种延伸，注重的是制度 如何实施，具体就体现为各种针对社会问题的政策倡导和政策设计这类研究看 似具有研究性和理论性，但不具备分析性，往往因为国家制度的变化而失去价值; 我们认为应当立足于已有制度化的社会政策的实施过程进行行动研究其次，行 动的分析缺乏事件性和过程性试点和地方化推行是中国社会政策制度化过程中 的独特现象，出于上级政府和下级政府政策目标以及对政策内涵认知的不一致， 齐级地方政府在实施的过程中，常常需要根据地方的貝体情况不断进行再界定和 调整⑩由此可见如果将社会政策在各地的实施看做是不同的社会事件的话，那 么通过对这些社会事件的过程性分析，我们就可以还原一个社会政策行动的真实 过程，这种分析必然会加深我们对社会政策目标、制度和价值的理解。

再次，社 会政策的行动研究没有注意和社会工作研究有效结合起来我们的社会政策行动 主要还是依靠政府的行政体系來完成，这也使得行动研究集中在政策倡导和组织 层面上，如何通过社会工作服务体系来弥补行政体系的不足，提高社会政策行动 的质量和水平述没有得到足够的重视因此，社会政策的行动不能仅满足于制度 的操作化，还应当提升操作化的效能，这种目的的达到离不开对政策实施对象一 —人的关注，而这一点正是社会工作研究的重点嵌入性”与“实践”分析：社会政策的研究策略上文提岀着重从制度和行动两个维度来理解和研究社会政策，结合社会 政策在这两个维度上表现出來的木土特色，我们提出两种有针对性的研究策略， 探讨这两种新的研究策略的基木逻辑框架、木土分析优势嵌入性”的概念最早见于波兰尼对于人类经济史的分析，格兰诺维特通过 引入网络分析方法将“嵌入性”研究进一步推进他认为即使在当代资本主义社 会中，经济行动也是。