重庆市食品安全监管体系问题研究.doc

重庆市食品安全监管体系问题研究 文／重庆市工商局课题组由于重庆具有直辖市的特殊性，重庆市食品安全监督管理工作仍然采取政府负责、统一领导，多部门切块分段监管的管理模式，涉及卫生、质监、工商、农业、食药、检验检疫、公安、环保、商委、市政等近10个部门，涵盖了食品从农田到餐桌的全过程现行体系下食品安全监管存在的主要问题食品安全法律体系存在的问题长期以来，与政府监管相关的许多法律法规往往是由相关政府部门牵头代为起草后，进入全国人大和国务院的立法程序，这导致许多食品安全监管重要法律法规都具有强烈的部门特征，为具体工作实践带来了系列问题一是法律体系不完整虽然我国已颁布涉及食品安全的法律法规、部门规章数量不少，但由于是各部门分段立法，内容相对分散，调整范围较窄，一些重要制度内容存在缺陷，对有争议的行业、交叉行业、特殊行业以及有争议的食品品种等，没有明确具体的监管部门，留下了监管空白和安全隐患二是法律内容滞后有的法律法规多年未修订，对解决当前市场经济条件下实际问题的约束力低，不能适应新形势、新情况的需要三是缺乏可操作性部分法律中的规定条款比较原则和宽泛，缺乏具体的实施细则，缺乏可操作性，对违法行为认定难。

四是处罚力度不大目前，违反食品安全所导致的后果与其承担的法律责任不对等比如《食品安全法》规定，对违法最高罚款金额不超过货值的十倍但对于“苏丹红鸡蛋”等货值金额很小而毒副作用特别大的有害食品，其处罚金额根本不足以惩戒和威慑违法犯罪分子，使得一些不良企业在处罚的低成本与制假售假的高利润之间，更加倾向于选择后者监管部门管理体系存在的问题一是职责不清当前食品行业发展十分迅速，新的品种、添加剂以及新的经营业态层出不穷，食品安全监管的新情况、新问题不断出现，形势越趋复杂而现行的法律法规又无法随着食品市场的发展作出全面、具体、详尽的针对性规定，往往采用一些概括性、政策性的语言，客观导致各职能部门对部分监管权限存在争议，出现了职能交叉、监管空白等情况二是职能冲突食品安全问题具有链条的传递性，前一环节的问题往往会随着食品链条的流动，在后续环节扩散和放大，食品链条上的任何一个不安全因素，都最终可能引发食品安全事件，而农业生产、生产加工、流通和餐饮服务四个主要环节的划分并不能涵盖全部食品安全链条，既导致多头监管与重复监管，也造成监管的空白和缺位三是监管效能低有关部门更多地关注本单位本部门直接或独立管理的事项，而对横跨食品链条、横跨各个部门需要前后联系或共同处理的食品安全事项关注不够，部门与部门之间，法规政策之间相互协调性差、配套性差的问题较为突出，出现了“十几个部门管不了一桌菜”、“六七个部门管不好一头猪”的怪现象。

四是监管力量不足以流通环节食品安全监管为例，重庆市工商系统直接从事食品安全监管工作的执法人员约有600余人，全市共有78319户流通环节食品经营户，平均每名执法人员需要监管130户食品经营户，监管人员比较匮乏同时，食品安全监管工作具有较强的专业性和技术性要求，但目前各部门大多缺少能胜任食品检测和监管的复合型人才，客观上影响了食品安全监管整体工作水平的提升食品安全检测体系存在的问题一方面，目前，我市各食品安全检测机构虽然在技术水平上基本能够满足当前食品检测的需要，但由于全市食品消费环境复杂，食品流通量大、来源广，检验检测的主要设备、人才、实验室主要集中于几个市级技术机构，资源分配不均，难以满足全市全面均衡的检测需求另一方面，全市虽然建立了食品快速检测机制，但是检测单位涉及工商、卫生、农业、质监等多个部门，机构分散，且缺乏统一协调的功能和机制，信息和资源无法实现充分共享和利用，容易出现重复抽检的现象，造成监管部门人力物力的浪费，增加了行政成本，降低了监管效率食品安全标准体系存在的问题食品安全标准是食品生产、加工的法律底线，也是监管部门依法行政的重要基础，对保护人民群众身体健康，增强食品行业市场竞争力，促进其不断壮大、健康发展具有十分重要的意义。

目前国家和我市食品安全标准制定工作相对滞后，这既是食品相关法律的技术软肋，也是诸多问题的根源一是许多标准不统一而且设置较低，缺乏科学性和可操作性，和发达国家及国际组织相比接轨程度不够在技术内容方面与WTO有关协定和CAC（联合国食品法典委员会）标准存在着较大差距目前我国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，而食品行业国家标准的采标率更低，从而导致标准的可信度在国际上不高二是标准之间存在着矛盾和冲突国家标准、行业标准和地方标准之间存在交叉、重复部分企业标准甚至低于相应的国家标准或行业标准三是部分重要标准短缺如将几种乃至十几种食品添加剂按照一定比例复合而成的复合食品添加剂，在食品加工制造上的应用越来越广泛，但由于缺乏权威和统一的通用标准，监管部门很难开展对该类产品的生产准入设定和后续监管四是标准设定滞后比如对于食品中是否可含有“苏丹红”，欧盟标准早就有了明确规定，而我国的有关规定却是“先出事后出台”，标准的预警功能缺失食品安全信用体系存在的问题目前，我市食品安全信用体系建设相对滞后，相关职能部门应用信用信息进行监管的方式还比较粗放，监管力度还不够，不能有效达到通过信用体系引导、规范和控制食品生产经营行为和消费行为的目的。

从现实情况来看，一些违法者今天被处罚，明天又改头换面，重操旧业；一些不合格产品这次被召回，下次又卷土重来，重换包装上市销售由于这些少数食品企业和经营者信用的缺失，导致整个食品行业的信用受到影响信用体系的不完善，造成食品行业失信行为时有发生，严重挫伤消费者信心，影响社会的和谐稳定国外先进经验美国监管模式美国监管模式最主要的特征就是根据食品品种来划分各监管部门的职能，不同品种的食品由不同的部门监管，该部门负责与该品种食品所有活动的监管，包括种植、养殖、生产加工、市场销售、进口等主要有总统食品安全委员会、食品安全检验局、食品药品监督管理局、联邦环境保护署等部门，各部门间相互合作，达成执法合作备忘录其有利之处在于通过较为明确的分工来避免机构间的互相扯皮、推诿现象，各部门间相互合作，达成执法合作备忘录，避免了监管上的盲区和盲点其弊端在于缺乏统一协调的综合部门对各食品安全监管机构之间及联邦与地方政府之间进行强力有效的组织协调，对食品安全出现的新情况、新问题及其管理权属问题可能出现新争议，容易出现监管空白同时，实行食品安全责任“连坐制”是美国食品安全监管模式中的一个重要手段美国食品药品管理局会不定期派人抽检，一旦发现食品企业作假，不仅该企业要受重罚，而且其上下游企业以及母公司，也将一并受罚。

迫于巨额损失，企业会想方设法提高产品质量，严格开展自我抽检，避免因产品抽检不合格遭受重罚欧洲监管模式欧洲监管模式最主要的特征是由一个或有限的几个部门，全权负责食品安全监管工作如丹麦将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部，对食品安全实施从生产到销售的统一管理其有利之处在于通过对食品安全相关部门的职能进行立体整合，实现了市场准入、对外服务、监管执法的有机统一，贯通了食品生产、流通、消费的全过程监管链条，有利于改善食品安全监管效率和效能，实现食品安全标准的协调一致，对出现食品安全事故作出快速反应和应急处置；其弊端在于由一个部门负责所有食品安全工作监管工作，可能因监管力量难以全面覆盖各环节、各领域而导致出现监管漏洞同时，欧洲实行的是同一地域、同一行业上的食品安全责任“连坐制”，一家企业出现食品安全事故，当地则被判为不可信任地区，整个地域的同行企业都将被列入“黑名单”在如此严厉的连坐制度下，没有企业敢轻易作假，而且会自觉地相互监督，避免出现“害群之马”影响整个地区整个行业的生存发展政府监管部门为了保证财政税收，不仅认真抽检，严格监管，而且强化对企业的培训，争取有更多企业的产品达到质量要求。

探索构建权责明晰、科学高效的监管体系，推动形成统筹兼顾、标本兼治的食品安全监管格局完善法规政策体系一是从国家立法层面上，应加快在涉及农业生产、食品加工、流通、消费、农业投入的生产和使用，以及食品安全的科技教育等各个领域的立法进程，并制定质量标准，规范生产要求，提高安全防范二是对与食品安全监管相关的地方性法规、规章及规范性文件进行清理，及时修订、废止与食品安全法及其实施条例、国家部门规章相冲突的地方性法规制度，以法律形式划分好各监管、检测部门的职责分工，解决权责不明晰且有交叉和缺失的现实问题，尽早消除各种制度漏洞和法律盲区，确保食品安全法律制度的一致性三是地方立法部门应根据当地实际，积极配套跟进，制定实施条例和制度规范，进一步明确食品摊贩、小作坊、前店后厂、超市现制现售等业态交叉监管职责分工问题，详细规范管理空白环节和新兴领域的监管职责，切实加大对食品安全违法犯罪行为的惩治力度，着力解决职能交叉、监管缺位、新兴领域违法行为缺乏处罚依据以及监管手段少、打击力度小等问题创新食品安全监管连坐体系与其他产业相比，食品产业最大的不同是要求产业链的每个环节都是健康的、安全的只要有一个环节出现问题，就会给消费者带来极大的危害。

要有效解决好食品安全问题，必须立足当前的多部门分段监管体系，借鉴国外实行食品安全责任连带追究的工作经验，充分发挥工商、质监等直管部门思想统一、执行力强、行动迅速的体制优势，全面推行食品安全责任“连坐制”，切实达到增强食品经营者主体责任、防范食品安全风险隐患、保障人民群众生命健康安全的目的主要可采取三种方式：一是实行主体关系连坐在市场主体出现较严重的食品安全违法行为时，因未履行义务，上下游产业、具有加盟关系（连锁、特许经营）或者投资关系的经营者应当共同承担食品安全责任二是实行食品同质、同源性连坐食品出现安全问题时，对来源于同一生产经营者或使用相同原材料、生产工艺生产的相关食品，监管部门基于合理怀疑，在排除食品安全隐患前可采取责令召回、暂停销售、接受指定检验机构检验等控制措施三是实行区域、行业连坐特定区域或行业内的食品生产经营者普遍存在相同或类似食品安全违法行为，对未履行监督举报义务的该区域或行业的同类经营者，应当共同承担食品安全责任建立科学、统一的食品安全检测体系一是整合现有检测资源，对食品检验检测机构进行统一规划，打破部门、行业界限，建立布局合理、功能完备、设施先进的专业食品检测中心建议成立两大检验监测系统，一个是农产品检验检测中心，负责初级农、牧、渔产品的检验检测；一个是食品产品的检测检测中心，负责所有生产加工食品的检验工作，包括质量指标、卫生指标、微生物指标等的检验，以及食品添加剂、包装材料、食品容具等的检验与监测。

二是健全食品检测协作网络建立部门间免费送检的快速通道，共享食品安全监测信息，避免重复抽检、资源浪费三是大力发展第三方检测机构建议在坚持资质、标准的前提下布局更多的合法检测网点，形成充分的竞争局面，以达到降低检测费用、缩短检测周期的目的要尽可能站在中低收入阶层、弱势群体立场，真正降低消费维权成本四是提高企业自检能力强力督促市内大型食品零售企业在卖场增配散装食品快检设备，配备快检试剂，增加检测指标，开展自我检测，并将检测结果在醒目位置进行公示，让消费者明白消费、放心消费加大对企业从事食品质量管理人员的培训力度，督促企业严格按照法律规定和相关标准规定，对其自身的原料采购、生产、加工、储存、运输和销售等各个环节所涉及的设备、人员、环境和有害物等进行自我检测，尽最大可能减少食品安全问题的出现五是加快快速检测立法工作建议从立法层面上明确食品快速检测在行政处罚中的作用和地位，提升快速检测的法律权威性及法律效力尽快出台科学、规范的快速检测的操作流程加快完善食品安全标准体系一是建议对现有食品行业的国家标准体系进行清理，对国家、行业、地方标准。