农村养老保障中的政府责任探讨.doc

摘要引言 2一、 农村养老保障的现状 -2（一） 家庭养老面临挑战 2（二） 土地保障功能不断下降 2（三） 农村人口老龄化进程加快 3二、 过去我国农村社会养老保险工作中的政府责任缺失 8（一） 政府推动立法的责任不到位 3（二） 制度建设不到位 3（三） 政府财政补贴责任未到位 3（四） 政府监管责任不到位 -4三、 政府在构建我国新型农村社会养老保险制度中应尽的责任 4（-）进一步完善农村社会养老保险的法律体系 4（二） 建立和完善新型农村社会养老保险制度基本框架 4（三） 建立稳定增长的筹资机制 5（四） 建立健全监管机制 5四、 结束语 6五、 参考文献 6农村养老保障中的政府责任探讨【摘要】随着农村人口老龄化的加快和家庭内部养老功能的削弱，建立健全农 村社会养老保险制度十分必要由于政府在农村社会养老保险的法制建设、制度 设计、财力投入和监管等方面责任的不到位，导致自1992年以來的“老农保” 失败因此，建立健全新型农村社会养老保险制度政府必须起主导作用，要进-•步 完善农村社会养老保险的法律体系，建立和完善新型农村社会养老保险制度基本 框架，建立稳定增氏的筹资机制，建立健全监管机制。

关键词：农村社会养老保险政府责任法制建设筹资机制监管机制引 言长期以來，广大农民主要依靠土地、家庭等保障方式來实现口我救济，形成 了以家庭和土地为核心，以其他保障形式为补充的养老保障格局然而，随着农 村生产的FI益社会化、市场化，家庭、土地的保障功能都发生了重大变化特别 是随着大批青壮年劳动力流向城镇，传统的家庭养老面临危机本文把研究的视 角，放在农村养老保障方面，并着重研究政府在其中应承担的责任建立健全新 型农村社会养老保险制度，妥善解决农民的养老问题，对改善民生、促进社会和 谐有着十分重要的意义自1992年以來，我国开始探索农村社会养老保险，到 1998年进入第三阶段后陷入僵局，直至2009年9月1 B,国务院印发了《关于 开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，这标志着新型农村社会养老保险制 度正式启动老农保”失败的一个重要的原因就是政府责任的缺失推进新型 农村社会养老保险必须明确政府责任，强化政府的主导地位一、农村养老保障的现状（一） 家庭养老面临挑战家庭规模的缩小和人口结构发生变化，使青年夫妇的经济负担加重与以往 农村相比，现在农村家庭大多为独生子女，一对青年夫妇通常要赡养2〜4位老 人和养育1〜2个孩子，青年夫妇经济负担的加重，使农村养老正在成为突出的 社会问题。

而且随着工业化发展，农村劳动力流动加快，农村青壮年多在城市 打工，不能氏期陪伴在老人身边据统计，全国农民进城务工人口已超过1・5 亿人，并以每年500力•人的速度递增，这使得我国空巢老人的数目逐年增加 同时，随着市场经济逐步向农村渗透，传统的孝道文化逐步被个人主义、消费主 义和享乐主义文化所侵蚀，传统的赡养老人的孝道观念和意识，正在逐步丧失二） 土地保障功能不断下降长期以來,土地不仅是农民的劳动对象，也是其养老的重要依靠但随着城镇 化进程的加快，农民拥有的土地数量正以前所未有的速度减少目前，我国有近 1/4的省份，人均耕地面积不到1亩,有660个县的人均耕地面积不到半亩，已经 接近或低于联合国测算的警戒线0. 8亩这就意味着，农作物的耕种面积将大大 减少再加上我国农业科技水平不高、农产品价格较低等因素的彩响，土地的绝 对收益正逐步减少，土地的养老功能正逐步弱化三) 农村人口老龄化进程加快中国的人口结构止在以惊人的速度转型，到21世纪30年代，中国将成为比美 国更年老的国家人口老龄化是人口发展的必然趋势，也是人口结构转变的必然 结果任何国家概莫能外，不同的只是岀现时间的早晚、进程的快慢和程度的轻 重。

而我国的人口老龄化则比其他国家來得急速，老龄化水平更高根据《中华 人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报》的最新统计数据,60岁以上 的人口已达15 989万人，占总人口的12%,其中65岁以上的老人占全国人口的 8. 3%人力资源和社会保障部部长尹蔚民在中国社会保障论坛第三届年会上表示, 多数西方国家是在完成工业化后进入老龄化，而中国是“未富先老”；西方国家老 龄化从5%上升到10%,斧不多用了 40多年时间，而中国只用了不到20年时间初 步测算到2050年中国每4个人中就有1个为老年人口曲于中国人口基数大， 预计中国在本世纪30年代进入老龄化高峰后,将在高位保持30至40年时间与 其他国家和比，我国的人口老龄化具有老龄人口基数大、增长速度快、高龄化、 “未富先老”等特征从人口分布结构上看，我国老年人口绝大多数在农村从 发展趋势看，农村老龄化问题将比城镇更加突岀一方面，农村老龄化速度和老龄 人的比例都远远大于城镇据2000年第五次全国人口普查数据显示，城由65岁 以上的老人占城市总人口的6. 30%,而农村的同一指标却是7. 35%,已突破了国际 社会通行的7%这一老龄化标准。

另一方面，随着城市化步伐的加快，大量农村青 壮年劳动力急速外流，使农村人口呈现“两头大”、“中间小”的断层局面，加剧了 农村人口老龄化的进程二、过去我国农村社会养老保险工作中的政府责任缺失“老农保”的失败，政府的责任缺失是不争的事实反思这一过程，政府的责任 缺失主要表现在以下四个方面：(-)政府推动立法的责任不到位农村养老保险制度以法律的形式加以规范，这是国际上通行的做法法规对 政府、管理机构和被保险人都具有约束力，由此可以避免人为的主观随意性我 国目前的农村养老保险工作之所以进展不力，举步维艰，其中的一个重要原因就 是冇关农村养老保险方面的立法工作相对滞后，至今没冇一部出立法机构出台的 “社会保障法”及专门针对农村养老保障的“农民养老保险法”因此，“长期以 来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的政策进行引导，强调农民在自愿基 础上参加的原则但政策并不具备法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况 的变化而变化同时，rtr丁农村养老保险工作无法可依、无章可循，致使基金管 理缺乏约束，资金使用存在较大风险”制度建设不到位社会上还冇不少人的认知仍停留在农民养老应该依靠家庭和土地保障的水平 上，社会养老保障述没有成型的制度安排，由于制度不健全，农村社会保障缺乏 规范管理。

农村社保资金的征缴、管理、发放、监督部门不清，责任不明导致 政出多门、体制不顺、缺乏刚性约束，致使保障资金，甚至用于赈灾救济的活命 钱被挪用、贪污；尚未立法，农村社会保障无法可依；一些地方的规章制度不健 全，农村社会保障事业无法正常运作等三） 政府财政补贴责任未到位从我国财政支出结构來看，社会保障支出比重较小2009年，全国社会保障 和就业支出决算数仅为7606亿元，山当年财政总支出76300亿元的10%,如果 将社会保险收支纳入财政预算统计，则所山比重也不足24%,远远低于四方发达 国家，如美国社会保障支出占公共财政支出的比重为34%左右，德国为56%左右, 英国为32%左右，也落后丁•中等水平的发展中国家，如卬度和巴西都在30%左右, 保障水平严重不足且这部分较少的社会保障支出中用于农民的社会保障支出又 少得可怜据统计，占总人口 70%的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的 11%左右，而占总人口 30%的城镇居民社会保障支出却占了全国社会保障费的 89%o城镇养老保险已经基木实现了社会统筹，建立了国家、企业、个人共同负 担的基金模式，而农村养老保险却还停留在试点阶段中央财政对农村社会保障 的投入如此，地方财政更是少之乂少。

四） 政府监管责任不到位农村养老保险体制由于是边试点边探索，政府的监管体系也没有完全建立起 來，管理体制也没冇完全理顺特别是基层管理人员的索质较低，信息网络化管 理系统建设滞后，导致政策的落实力度不大，监督不力同时，地方政府对一些 养老保险机构监督也不到位，导致挪用社保基金的情况吋有发生三、政府在构建我国新型农村社会养老保险制度中应尽的责任（-）进一步完善农村社会养老保险的法律体系弥补法律制度的缺失是推进农村社会养老保险的前提和基础虽然目前已岀 台了《中华人民共和国社会保险法》，但该法对农村养老保险的法律规定是原则 性，对实际操作小的指导性还远远不够，因此，述必须出台《农村社会养老保险 条例》，用以完善农村养老保险的法律体制《农村社会养老保险条例》要明确农 村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基 金运营、监督制度及法律责任等在此基础上，各地还要根据当地实际情况，再 制定具体的农村养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良 好的法律保障对岀台的《中华人民共和国社会保险法》，各级政府耍加大宣传 力度，培养农民参保积极性，引导农民口愿参保，让农民转变完全信赖家庭和土 地养老的观念，培养他们自我保障意识。

)建立和完善新型农村社会养老保险制度基本框架建立和完善新型农村养老保险制度，首先必须以党的精神为指导党的十七 届三中、五中全会都明确了建立新型农村社会养老保险的基木原则和总体要求， 党的十七届三中全会提出，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求， 建立新型农村社会养老保险制度;党的十七届五中全会提出，必须逐步完善符合 国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基木公共服务体系，提高政府保障能力， 推进基木公共服务均等化健全覆盖城乡居民的社会保障体系其次，要考虑统 筹城乡资源分配、财政分配、社会就业、城乡一体化发展等，建立统一的国民社 会养老保险制度，在此基础上，设计和建立农村社会养老保险的基本制度框架， 特别是建立农保可以转换为城保的通道和机制在制度模式的选择上，可由原来 的完全个人账户模式改革为个人账户与社会统筹划调剂金相结合的模式，改变过 去完全靠个人账户积累、政府补助很少、参保人员积极性不高的问题第三，要 结合实际选择好改革路径可实行顶层设计，分步实施中央政府必须在制度设 计、资金投入、组织发动、管理运营、督促检查等方面，发挥主导作用鉴于目 前我国城乡Z间、区域Z间发展存在的并别，在改革路径选择上，一是要从努力 缩小城乡、区域茅别出发，整体设计方案，统筹协调，防止制度“碎片化”和方 案“短视化”。

二是要面对现实，正视差别，在统一的休系和方案下，尊重现阶 段城乡发展的特殊规律，给地方实施政策以一定的弹性和空间，充分发挥地方政 府的主动性和能动性，促进多形式、多层次社会保障制度体系的建立和完善三)建立稳定增长的筹资机制建立和完善农村社会养老保险制度，必然要冇冇力的资金支撑，需要在坚持 和完善农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式下，拓宽资金 渠道，着力建立稳定增长的筹资机制一是要建立健全各级财政稳定、长效的“新 农保”补助机制政府要加大农村社会养老保险的投入，既要补“入口”，即在 农民参保缴费环节给予财政补助，乂要补“岀口”，即在养老保险金待遇支付环 节给予财政补助政府资金的投入主要解决两个方面的问题:一方面是建立政府 资金的引导机制为了鼓励农民参加养老保险，由政府对参保人员根据年龄的不 同给予适当的补贴另一方面是要建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被 保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步二是要建立各级财政责 任分担机制要按财权与事权相统一的原则，进一步厘清中央与地方各级政府的 职责，解决好各中央与地方各级政府财政责任分担问题，形成良性有序的财政资 金投入机制。

农村基木养老，它既属于某一个地区的公共产品，所以以地方政府 承担为主；同时它乂具有強大的社会外部效应和溢出效应，成为跨地区的公共产 品，因此中央政府在一定程度上需要参与和协调特别是对于落后地区，中央政 府应通过各种途径，给。