论污染者自负原则刘梦兰.pdf

法学评论(双月刊)2007年第6期(总第146期)可持续发展与环境法治论污染者自负原则刘梦兰3莫守忠33内容提要:在外国污染转移责任制度中,确立污染者自负原则不仅具有理论上的合理性,而且具有实践上的必要性在外国污染转移责任制度中确立污染者自负原则应该解决几个具体问题:污染者自负原则应确认的责任承担主体;污染者自负原则与国家对私人实施的污染转移行为可能承担的责任问题;污染者自负原则要求污染者承担多大范围、 多深程度的责任主题词:污染转移 污染者自负 责任制度一、 污染者自负原则的基本含义污染者自负原则也称污染者负担原则,或谁污染谁付费原则,它主要是指污染者应该承担因其污染所导致的所有费用在国际环境保护中实行污染者自负原则是在近代环境问题日益严重的情况下,适应环境污染损害的特点而确立的一项行之有效的原则它是指在国际环境领域无论个人还是国家,无论其有无过错,只要造成了环境污染或公害,都应负国际环境法上所规定的国际赔偿责任从归责原则角度上说,污染者自负适用的是无过失原则这个原则是在20世纪70年代作为经济原则由经济合作与发展组织提出,该组织成员国政府将它作为分担污染防治费用最有效的方式和控制措施而引进,目的是鼓励对稀有环境的合理利用、 避免国际贸易和投资中的扭曲。

该原则直接关系到国与国之间就对环境造成危害活动的经济责任的分担和国际贸易投资环境①污染者自负原则在许多有关环境保护的国际文件中得到了确认,如,《 斯德哥尔摩人类环境宣言 》 第22条规定:“ 各国应进行合作以进一步发展有关它们管辖或控制之内的活动对它们管辖以外的环境和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法 ”;《 里约环境与发展宣言 》 第16条规定:“ 考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用,并且适当地照顾到公众利益,而不是歪曲国际贸易与投资 ” 在联合国环境与发展大会之前,欧共体的不同文件中,如1986年《 单一欧洲文件 》 、1992年《 马斯特里赫特条约 》 以及环境行动计划等等,也有污染者自负的相关规定1990年《国际油污防备、 反映与合作公约 》 在前言中指出,污染者负担原则是“ 国际环境法的一般原则 ” 对该原则最简单的表述是《 东北大西洋海洋环境保护公约 》 第2条第2b款的规定:各缔约方应适用污染者负担原则,根据这个原则,预防、 控制和减少污染措施的成本将由污染者承担污染者自负原则是国际法中责任制度的延伸与发展,虽然它在一系列国际环境公约或条约中不断得到确认,但在国际司法实践中,该原则并没有得到很好的贯彻和执行,其在国际环境法基本原则中的地位也不像其他原则那样巩固,这也是污染者自负原则成为国际环境法基本原则存在争议和分歧的其中一个主要原因。

401333①湖南商学院法学院教授 湖南商学院教授 金瑞林:《 中国环境法 》,法律出版社1998年版,第263页二、 外国污染转移责任制度应确立污染者自负原则 污染者自负原则作为国内法的一项基本原则早已被广泛接受,但是否已成为国际环境法的基本原则之 一还存在一定分歧但是,在外国污染转移责任制度中,确立污染者自负原则不仅具有理论上的合理性,而 且具有实践上的必要性 按照污染者自负原则的一般含义,只要污染者造成了环境污染或者公害,不论其有无过错,都应负国际环境法上的国际赔偿责任欧共体理事会1974年建议将“ 污染者 ” 定义为“ 直接或间接损害环境或造成导 致这种损害的条件的人 ” 污染者自负原则具有以下几个特点:一是只要造成了环境损害,不论是国际不法 行为,还是国际法不加禁止的行为,抑或是合法行为,污染者都应承担责任其目的是为了保护全球环境,维 护全人类的共同利益,同时由于污染者实施的行为一般能为污染者自身带来效用(utility)或者好处,按照权 益与责任对等原则,要求污染者对因其实施的行为造成的环境损害负责,而不管其行为出于故意还是过失,行为本身合法还是不合法联合国国际法委员会不仅在其1979年制定的《 关于国家责任的条约草案 》 中涉 及到国家在环境方面的责任,而且研究编撰关于国际法不加禁止行为引起的损害后果的国际责任问题。

二 是污染者自负原则不仅要求污染者应对其污染损害环境行为承担民事赔偿责任,而且国际社会正在考虑将 严重危害人类环境的行为定为国际犯罪、 使其承担刑事责任的问题联合国国际法委员会《关于国家责任 的条约草案 》 和《 危害人类及安全治罪法草案 》 都反映了这种趋势1998年11月4日欧洲理事会在斯特拉斯堡通过了《 通过刑法保护环境公约 》,其序言开宗明义地提出“ 确信有必要追求一种共同的刑事政策以实 现对环境的保护 ”,“ 确认尽管必须主要通过其他措施预防对环境的损害,刑法在环境保护方面有着重要的 作用 ”,“ 坚信必须将引起严重后果的环境损害确定为接受适当制裁的刑事犯罪 ”,“ 决心采取有效措施以确 保此类行为的罪犯被起诉和受到惩罚,并为此目的进行国际合作 ”,“ 确信对法人施以刑事制裁或行政制裁 能对预防环境破坏起到有效作用并注意到这方面日益增长的国际趋势 ”,“ 注意到现有一些国际公约已经包含了旨在以刑法保护环境的规定 ”,并从国内措施与国际合作两个层面规定了如何认定和惩罚环境犯罪行 为三是承担责任的主体不仅包括个人和单位或法人,而且规定了国家对污染损害环境的责任关于个人 和单位或法人作为承担责任的主体,如1969年的《国际油污损害民事责任公约 》 第三条第一款规定:“ 在事 件发生时,或如事件包括一系列事故,在此种事故第一次发生时,船舶所有人应对该事件引起的滑油或排油 所造成的污染损害负责。

” 关于国家作为承担责任的主体,在有关核事故责任、 外层空间活动事故责任以及防止海洋污染的各国际条约中均有相应的规定 从上述污染者自负原则的特点来看,其适用的范围是:不论国家还是私人,不论故意、 过失还是国际法不 加禁止的行为甚至是合法的行为,只要行为实施者的行为造成了污染损害的实际后果,就应该承担相应的责 任毫无疑问,污染者自负原则应该适用于外国污染转移责任制度,“ 谁污染谁付费 ” 应该成为外国污染转 移责任制度的一项基本原则在外国污染转移责任制度中,确立污染者自负原则不仅具有理论上的合理性, 而且具有实践上的必要性理论上的合理性一是权益与责任的对等原则日本《世界 》 杂志中《 发达国家的公害出口 》 的文章概 括了五种污染转移行为(1)将具有危险的公害型企业转移; (2)将发达国家禁止销售和使用的产品出口; (3)将产业废弃物放置或扔在发展中国家; (4)大量进口别国的资源,其势头几乎可以称之为掠夺,如木材的大 量进口使出口国的森林遭到破坏,进口矿石导致出口国开采矿石过程中的环境污染和生态破坏; (5)名义上 提供资金援助,实际上却是为了自己的利益,导致受援国的环境破坏每种污染转移行为都能够为转移行为实施者带来效用或好处,给转移行为目的地的环境带来损害,根据权益与责任的对等原则,转移行为实施者 应该为其获得的效用或好处支付对价,不能由转移目的地国家和人民为环境损害“ 买单 ” 。

二是污染者自负 原则本身包含了外国污染转移责任的归责依据,在外国污染转移责任制度中确立污染者自负原则符合归责 依据的逻辑发展顺序外国污染转移责任的构成要件之一是过错,而污染者自负原则适用无过错责任,按照 一般的理解,污染者自负原则要求污染者不论有无过错均应对其污染损害的后果承担责任,在外国污染转移责任中,由于污染转移行为实施者主观上是出于故意而实施污染转移行为并对污染转移目的地造成污染损 害的,因此,在外国污染转移责任制度中,确立污染者自负原则,要求污染转移行为人对其污染转移行为及其 造成的环境损害后果承担相应的责任,其正当性是不言而喻的501刘梦兰等:论污染者自负原则实践上的必要性一是污染转移现象日益严重虽然直接的污染转移行为越来越受到国际条约和国内法律与政策的规制,但是间接的污染转移行为,特别是污染密集产业的转移日益严重据统计, 20世纪60年代以来,日本已将60%以上的高污染产业转移到东南亚国家和拉美国家,美国也将39%以上的高污染、 高耗能的产业转移到其他国家②改革开放以来,我国已成为许多发达国家的污染密集产业转移的目的地之一据统计, 1991年外商在我国设立的生产企业中,污染密集产业占总数的29. 12% ,占总投资额的36.80% ,主要分布在橡胶塑料、 化工、 化纤、 能源、 造纸、 制革等行业。

在1995年来华投资的3. 2万家企业中,高污染企业达39%③在污染物方面, 1991年至1993年美国向我国出口有色金属废液及废旧汽车蓄电池等废物达12884吨;仅1995年6月至8月,我国海关就查处各种“ 洋垃圾 ” 案件9起,数量达1850吨④根据海关统计年报的不完全统计, 1990 - 1997年,我国进口了大量的废物,进口数量和金额逐年递增, 1997年达到历史最高水平,达到1119万吨,金额猛增到29. 5亿美元,占全国进口总额的2. 07%⑤二是污染转移的后果非常严重危险废物、 污染密集产业的转移已经对转移目的地的水、 空气和土壤造成了严重的破坏,影响了人民的身体健康,掠夺了转移目的地的资源震惊世界的“ 博帕尔惨案 ” 就是一个典型的例证: 1984年12月美国联合碳化物公司在印度的博帕尔农药厂发生毒气泄漏事故,导致50万人中毒, 20万人受到严重伤害,2500多人死亡三是确立污染者自负原则是遏制污染转移现象的有力举措污染转移的原因主要是转移目的地国家的环境标准相对较低,而污染转出地国家的环境标准越来越严格,在其境内处理成本高昂,因而污染转移行为能够为污染转移行为人带来可观的利益,但这种利益是以转移目的地环境的恶化、 人民健康受损害为代价的。

据报道,根据废物毒性水平的差异,欧美诸国对废弃物处理的成本大概是每吨160美元至3000美元,平均每吨废物处理成本为约1000美元;而在发展中国家平均的垃圾堆放费用仅为25美元⑥确立污染者自负原则,让污染转移行为人承担污染转移引起环境污染损害的相应后果,可以使这种因为不同经济发展水平和不同环境标准而产生的污染转移行为的实施变得无利可图,从而可以从源头上遏止污染转移行为换言之,确立了污染者自负原则,将使得在污染转出地处理污染物的成本和污染转移目的地处理污染物的成本之间没有显著的差别,如此一来,行为人自然就没有了污染转移行为的经济动力三、 确立污染者自负原则应该解决的几个问题(一)污染者自负原则应确认的责任承担主体国际环境法的主体包括国家、 国际组织和个人,在外国污染转移责任制度中,污染者自负原则应确认的责任承担主体同样包括国家、 国际组织和个人国家是国际环境法上的权利和义务的主要承受者,也是外国污染转移责任的基本主体如果一个国家的行为违反了国际环境法义务,实施了污染转移行为,造成了他国的环境损害,国家就必须承担污染转移责任同时一些国际条约也规定,如果一国对其控制或管辖下的个人的污染转移行为造成了他国的环境损害,国家也须承担责任。

国际组织是在国家之间进行国际交往的过程中产生的,是国际政治、 经济、 科技、 文化等发展到一定阶段的产物,国际组织的法律人格,即它成为法律关系主体独立享有权利和承担义务的资格,现在已经得到普遍的承认虽然实际上国际组织作为污染转移行为实施者的案例迄今还未见诸报道,但从理论上说,国际组织完全有可能成为污染转移责任的承担者,比如,国际组织或其职员有可能参与到危险废物的越境转移与处置活动之中去个人,包括自然人和法人在污染转移活动中,实际的行为主体多为跨国公司或私人经营者,责任应由与造成损害相关的所有人或经营人承担国际文件中的相关规定1962年12月14日通过的《 关于自然资源的永久主权宣言 》 宣布:“ 输入之资本及其收益应受许可条款、 现行内国法及国际法之管辖所获之利润必须按投资者与受助国双方对每一项情势自由议定之比例分派,但须妥为注意,务使受助国对其天然财富与资源之主。