深化国家开发银行改革问题探讨.docx

深化国家开发银行改革问题探讨 　　〔摘要〕深化国家开发银行改革的背景包括：国际金融危机的发生，使各国重新认识到政策性银行存在的价值；在经济下行周期，国家更加重视政策性银行的作用；国家开发银行内部认为没必要继续进行商业化改革深化改革的亮点有：首次提出资本约束手段，可以约束国家开发银行业务的过快增长，有效控制风险；首次在国家开发银行董事会设置部委董事，有助于加强对国家开发银行业务发展的指导和监督深化改革存在的不足有：将开发性金融单独列为一类金融机构是否科学；没有明确开发性金融的业务范围或标准；没有明确开发性金融和商业银行间是否为竞争关系；增加了财政的或有负债，增大了中央财政压力因此，需要进一步增加国家开发银行董事会中部委董事的数量，明确开发性金融和商业银行间是竞争规避关系，明确国家开发银行开发性业务和商业性业务的划分标准，将国家开发银行商业性业务设立为独立子公司　　〔关键词〕国家开发银行，政策性银行，开发性金融，部委董事　　国家开发银行是我国三大政策性银行之一，也是我国政策性银行改革的先行者根据2007年全国金融工作会议要求和2008年国务院批准的改革方案，国家开发银行被定位为商业银行，当时还基本确立了股份制改造、引进战略投资者和资本市场上市的国家开发银行改革路线图。

然而，时隔7年后，国家开发银行并未像当初规划的那样在商业化改革的道路上走下去根据2015年3月发布的国家开发银行深化改革方案，国家开发银行被正式定位为“开发性金融机构”，国家开发银行发展从此进入了新的阶段深化国家开发银行改革的背景是什么，深化改革有哪些亮点，改革存在哪些不足，该如何应对，这些都是学术界值得研究的问题　　一、深化改革的背景　　（一）国际金融危机的发生，使各国重新认识到政策性银行存在的价值，有的国家停止或者减缓政策性银行商业化的步伐各国政策性银行的大量设立始于20世纪50年代，为各国的经济恢复和发展作出了重要贡献随着金融自由化和经济全球化的发展，原来由政策性银行提供服务的金融领域现在多数都可以由商业银行提供，政策性银行和商业银行间形成越来越严重的不公平竞争，且政策性银行存在较严重的低效率问题，各国开始对政策性银行进行大刀阔斧的商业化改革如20世纪90年代开始，日本政府采取机构撤销、民营化和缩减业务范围等方式对其原有的“两行十库”的庞大政策性金融体系进行精简，只保留了国民生活金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、冲绳振兴开发金融公库四家机构，并于后来合并成立一个新的政策性金融机构——日本政策金融公库。

2008年美国次贷危机演化为全球性的金融危机后，各国政府不得不出台各种超常规的刺激性政策与救市措施在此过程中，政策性金融作为应对危机冲击的制度性安排，在恢复市场信心、稳定金融体系等方面发挥了重要作用各国开始重新认识政策性银行存在的价值，有的国家对其政策性银行商业化改革政策进行了调整如韩国政府2008年宣布了对韩国产业银行（KDB）私有化的计划，根据计划，韩国产业银行将被拆分为两个机构KDB控股和韩国政策银行公司，KDB控股将私有化成为一家商业银行和投资银行金融危机发生后，由于政策性银行在稳定金融市场和提供增长资金方面发挥的重要作用，韩国政府认识到了政策性金融存在的必要性，决定停止韩国产业银行私有化，2014年10月，将韩国产业银行、韩国政策金融公司（KOFC）和KDB控股集团合并成新的韩国产业银行又如，株式会社日本政策投资银行（DBJ）成立于2008年10月1日，根据《日本政策投资银行法》，日本政策投资银行将于成立后的5～7年内实现完全私有化由于国际金融危机的发生，日本政策投资银行成立后不久，便作为指定金融机构投入到金融危机应对业务中日本国会于2009年6月通过了《日本政策投资银行法部分修正案》，《修正案》允许政府在2012年3月前对DBJ注资，将DBJ完全私有化的时间延长到2012年4月后的5～7年内。

2011年日本发生阪神大地震，日本国会通过了《应对东日本大地震特别支出和援助法》，将允许政府向DBJ提供资本的时间延长3年至2015年3月，将DBJ完全私有化的时间延长至2015年4月后的5～7年内2015年5月，日本国会通过了《日本政策投资银行法部分修正案》，坚持了DBJ的私有化改革方向，同时要求DBJ无限期承担危机应对职能，并且为DBJ新增了特别投资职能①《修正案》规定对于危机应对业务，日本政府在DBJ的持股份额将超过1/3，对于特别投资业务，日本政府在DBJ的持股份额将超过1/2由于国际金融危机和阪神大地震的发生，日本政府虽未改变DBJ私有化的改革方向，但多次推迟了DBJ私有化的时间　　（二）在经济下行周期，国家更加重视政策性银行的作用2012年以来，在经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的宏观背景下，我国经济增速不断下降，政府保增长的压力不断加大面对经济下行的压力，政府在坚持“调结构”保持决策定力的同时，也加大了对保障房、新型城镇化建设、中西部地区铁路、农村基础设施、城市管网和信息通讯设施等民生工程和国民经济薄弱环节的投资力度2012～2014年1～9月，全国共新开工保障房建设2745万套，基本建成1957万套，完成投资28501亿元。

2014年国家批复同意铁路建设投资9993亿元，批复同意机场建设投资893亿元，2014年1～11月全国共完成公路建设投资140763亿元这些数额庞大的投资，离不开国家开发银行的融资和支持如国家开发银行2014年年报显示：国家开发银行2014年发放棚改贷款4086亿元，累计支持总建筑面积9.6亿平方米，同业占比达80%以上对外来说，我国正在实施的“一带一路”战略和推动铁路、核电等企业“走出去”战略的实施也需要国家开发银行的支持2014年末，国家开发银行外币贷款余额2670亿美元，继续保持我国对外投资主力银行地位　　（三）国家开发银行内部认为没必要继续进行商业化改革2008年后国家开发银行进入商业化改革阶段，随着改革的推进，国家开发银行内部渐渐有越来越强大的声音认为现在就挺好，没必要继续改革下去国家开发银行的实际资产质量可能并不像报表看起来那么漂亮国家开发银行贷款多是中长期的，信贷风险的暴露要在多年以后，且国家开发银行贷款多建立在地方政府信用之上，而地方政府信用是一个复杂的问题真正走入市场以后，国家开发银行对信贷风险的管控能力有待考验，其对光伏行业的贷款就是一例2007年至2010年，国家开发银行向多家光伏产业巨头承诺高达2500多亿的授信。

2011年光伏行业经历了过山车式的大崩溃，光伏“双星”无锡尚德和赛维LDK轰然倒塌，国家开发银行在这两笔买卖上可能交付了近50亿元的天价“学费”〔1〕像国家开发银行现在这样一方面拥有国家信用，实质上拥有政策性银行的待遇，另一方面能和商业银行同台竞争开展商业性业务，从而获得可观利润，无疑是最符合国家开发银行利益的　　近年来，学界逐渐形成共识，在市场经济的发展过程中，政策性金融是不可缺少的，即使是发达国家，也存在政策性金融服务，成为贯彻国家战略，支持本国企业“走出去”的资金推手国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌就提出，当前中国不缺商业银行，缺的是有实力的、经营好的政策性银行，不应鼓励政策性银行转化为商业银行，不必去追求股份制，更不必去引进海外战略投资者原国家开发银行副行长刘克崮也认为，中国不缺储蓄银行，缺的是稳定、长期支持基础设施的机制和大机构，而国家开发银行在这方面能力超强　　二、深化改革的亮点　　（一）首次提出资本约束手段，可以约束国家开发银行业务的过快增长，有效控制风险长期以来，国家开发银行在开展政策性业务的同时，还大量开展商业性业务，导致其资产规模快速增长1999年底国家开发银行资产总额是6864亿元，到2014年底资产总额猛增到103170亿元，是1999年的15倍，年均增长19.8%，远高于我国GDP同期年均增长13.9%的增长率，也远高于国外主要开发银行的总资产增长率（如图1所示）。

由于国家开发银行的资金来源主要是依靠国家信誉发行债券，资产业务的快速增长导致国家开发银行发债规模快速扩张，2014年末国家开发银行发债余额63536亿元，是我国银行间债券市场上仅次于央行和财政部的第三大发债主体由于政策性银行的负债一般需要国家财政担保，因此对于政策性银行的负债规模或资产规模，国外政策性银行一般都从资本金和准备金的角度加以限制，如《韩国产业银行法》规定，韩国产业银行发行的产业金融债券本金余额，加上银行担保余额不得超过其资本金和公积金之和的10倍我国之前对于政策性银行的资产或负债总额缺少明确的限制指标，结果导致我国政策性银行在资本金不足的情况下发债规模快速增加，并用筹集来的资金大量开展商业性业务，一方面和商业银行开展不公平竞争，破坏了正常的市场竞争秩序，另一方面其发行的债权都享有国家信誉担保，因此过度发债加重了国家财政的负担此次国家开发银行深化改革方案中首次提出了资本约束的手段，要求国家开发银行满足10.5%的资本充足率，这就为其资产的过度膨胀设置了一个“笼子”，有多少资本，才能发展多少业务，资本不够了，规模就不能扩张了　　（二）首次在国家开发银行董事会设置部委董事，有助于加强对国家开发银行业务发展的指导和监督。

目前国家开发银行董事会构成采用了商业银行模式，在董事会11名成员中，除董事长、副董事长和1名独立董事外，共有8名股东代表董事由于董事会主要由股东董事构成，主要代表了股东利益，必然导致在公司决策中追求盈利最大化，容易偏离政策性方向从国际经验看，由于政策性银行与商业银行经营目标不同，其公司治理具有自身独特性如德国复兴信贷银行的监事会②成员包括：主席和副主席由联邦政府任命；7名相关联邦政府部门的部长；联邦议院和联邦参议院分别任命7名成员；不同类别银行向监事会派出的5名代表；工业界派出两名代表，市政府协会、农业、手工业、贸易和住房产业各派出一名代表由于德国联邦政府相关部门部长、德国国会任命的委员，以及有关商业银行委派的成员在监事会中占绝对多数，由此保证了德国复兴信贷银行经营的政策性以及避免与商业银行开展不公平竞争〔2〕此次国家开发银行深化改革方案，借鉴了国际先进开发性金融机构的经验，引进了人民银行、财政部、发改委等相关部委负责人进入董事会，将有助于加强对国家开发银行业务发展的指导和监督，抑制其业务发展商业性和随意性，有助于国家开发银行在发展中更好地坚持开发性金融机构定位但与德国复兴信贷银行等先进开发性金融机构相比，国家开发银行此次引进的部委董事数量还有点少，在董事会构成上股东董事仍占绝对多数，部委董事在决策中究竟可以发挥多大作用尚有待时间的检验。

　　三、存在的不足　　（一）将开发性金融单独列为一类金融机构是否科学我们一般将金融机构分为商业性金融机构和政策性金融机构，商业性金融机构以追求盈利为目的，政策性金融机构以追求社会目标为目的，开发银行一般是作为政策性银行的一种刘鸿儒认为“金融机构体系由中央银行、商业银行、政策性银行和非银行金融机构组成”，“政策性银行按业务领域可划分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开发，以及环境、国民福利等金融机构”〔3〕59，157白钦先、王伟认为，“开发性金融，如同农业（农村）金融、中小企业金融、住房金融和进出口金融一样，是出于某种方便或需要，从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分，它并不是金融基本理论或基本实践中的一种基础性的规范性的标准划分”，“上述几种金融，每一种都又分为商业性与政策性两类，例如开发性商业性金融和开发性政策性金融”〔4〕1此次国家开发银行深化改革方案正式将国家开发银行定位为开发性金融机构，意味着将开发性金融列为与商业性金融和政策性金融的并列的一种金融类别，这种分类方法是否科学尚有待检验开发性金融的概念在国内主要是2000年后由国家开发银行在研究和推行，概念的提出背景。