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6页1 影响巴西教育政策的若干因素分析wyh 30 年代以来,巴西就一直致力于基础教育的改革.以图发展国家的初等教育 事业,但改革总以失败而告终其中除了地理位置等客观因素外.社会阶级地位、 政治派别等因素 也是深深影响巴西基础教育改革的一个不容忽视的方面本文 将对巴西教育与政治、 教育与民主的关系分析中以及巴西基础教育政策和全民教 育计划的分析中,揭示若干影响巴西教育政策的因素一、教育与政治巴西从 70 年代以来,就开始实施一系列的分权和开放政策如,逐渐将权 力从军人转到文人手中 ;逐渐恢复地方、州、国家的选举政策等企图逐步恢复文 人的统治 1990年 3 月文人内韦斯当选为总统,标志着这种转变达到了高潮随着民主政策的恢复, 现在,没有一个希望继续当政的政客能够长期不管下 层人民的迫切要求 政客们不得不提出巴西严重存在的社会债务问题,并要解决 巴西努力加入现代化国家的抱负和越来越多的巴西人堕入穷困之中的问题为了 解决这些问题,他们提出了大量的计划,来改善对穷人们的各种服务然而,这些计划并不能改变巴西城市和农村下层人民的境况一方面,由民 主而带来的选举政策, 时时干扰着政客们提出的大量改革计划的实施。
思想意识 不同不是巴西政治的特征,而且政党制度在20 年的独裁之后 .非常薄弱个别政 客的癖好决定着国家的政治选择许多政客通过政策、 政治庇护, 给予公共经费 等手段,来换取和报答选民和重要选区的支持,这样就不可避免地使得政府不会 注意没有多大政治意义的下层人民的需求另一方面,由于下层人民不能参与竞 争和影响政治选举,改革能够带给政客们的利益又很少.因此.旨在改善他们境况 的政策 .经常公布 .但总得不到实施目前.随着巴西经济恶化,实施改善城市和农村下层人民的计划变得更不可 能,教育现实与改革目标之间的差距也就相距更远了二、教育与民主巴西 80 年代以来民主制度的恢复对基础教育的发展带来了各种结果、一 方而.巴西政府 1985年制定的全民教育计划和在宪法中规定的教育发展策略.就 表明了他们要发展基础教育的决心,但是由民主而产生的选举政策又唤醒了巴 西传统的各种政治竞争方式,大量的政客把公共服务和资源作为政治竞争的手 段如直接为大多数富人就学的学校增加教育经费比例、给予私立中、 小学和大 学补助金 .直接增加教育经费为选民安置工作等这样,由选举竞争而带来的政2 客们,把各种公共经费用于私人的政治目的等等,就与国家大力改善初等教育的 努力背道而驰了。
巴西政府的全民教育计划, 应该说, 促进了教育的发展 首先它清楚地说明 了教师的就业条件 .大大地扩展了教师的在职培训计划;全国各地都兴建了新学校; 联邦政府增加了给子市政府的教育经费等.但由于政治方而的原因 .也存在着许多 问题议会中对教育问题的观点, 可以说是莫衷一是 大批的利益集团 包括从左 冀的大学生到天主教堂 .私立学校的开办者等,都极力游说,保护自己的利益 比如,对待公共经费补助私立学校的问题目前.巴西各级政府,都以奖学金、 直接补助等形式, 把大量的公共基金给予私立学校如巴伊亚州的官员估计, 该 州 40%的公共教育经费流向了私立学校为此,联邦大学在师生联合会、工会、 工人党的支持下, 掀起运动, 强烈反对给予私立学校以公共教育补助金,而要增 加公立学校的公共基金他们在一份提交给国会的报告中,强烈指出:必须禁止 所有的公共经费给予私立的教育结构,必须扩大对私立大、中、小学的管理.取 消私立学校免税的权力 他们主张,新宪法必须保证所有的巴西人都有接受所有 层次公共教育的权力, 包括幼儿园和大学 那些反对限制公共资金资助私立学校 的人,包括天主教堂的代表, 私立学校的开办者以及自由党的同盟等,认为要保 持个人的选择自由保护教学的多样化。
反对州教育垄断因此.他们努力取消新 宪法中有关公共经费的所有限制,力求维持公立教育系统的现状近年来.由于 巴西私立高等教育的扩展和中产阶级倾向于把自己的孩子送到私立学校就学,使 得许多政客也主张维持现状另外.左翼人士主张,要大大扩展州政府在教育中的作用.保护中、上层阶级 子弟接受免费的高等教育保障大学教师的职业地位等而右翼主张.继续给予 教会学校以公共资助, 保护私立学校的利益、 保障政府的传统特权等, 但双方都 闭口不提城市和农村下层人民的教育问题总之,由于参与议会讨论的都是上层选民,因此,受到议会注意的都是与这 些集团利益有关的问题, 其它一些很重要, 但又缺乏政治意义的问题, 实际上都 视而不见 并由于议员们意见分歧大, 又不肯让步, 许多紧迫问题都没有办法解 决,如私立学校的作用,政府对地区间及地区内教育经费差别的态度等 议会只好以微小的变动来改革现有的教育结构—联邦政府增加公共教育经费而 告终对于下层人民所受的糟糕教育没有得到改善值得一提的是,在巴西政府和议会几乎都不曾真正地改变过基础教育政策 时,巴西的州和市政府似乎开始致力于教育改革如.巴拉那 .米纳斯吉拉斯 .里约 热内卢等州已开始实施一些重大的教育改革;萨尔瓦多等大城市为了把学校办得 更好,也着手开始进行一系列的改革;各州的教育部长们自发地组织了一个“教 育部民咨询会”以交换各自的教育信息。
再加上.1988年实施的新宪法扩大了州3 和市税收和自主权, 在某种程度上会促进某些地区教育水平的提高但在落后的 东北部地区,教育一直没有多大的进展三、基础教育政策与整个拉丁美州国家相比,巴西的基础教育状况并不理想据1982 年的教 育统计, 7-14岁的年龄组中 .只有 74%的儿童入学,其中还存在大量学生退学、 留级等现在,大部分的儿童已能够上学,但知识水平并不好,许多学生不会识 字和数数从资料中,我们可以看出, 巴西基础教育存在的另一个问题是,南北地区和 地区内教育的发展 严重不平衡 南部和东南部各州, 它的入学率远远高于东北 部的各州比如, 1980年 5-14 岁儿童的入学率,东北部是36 写.而南部的里约 热内卢州是 77% :1982年占全国儿童总数1/3 的东北部,几乎有2/3 的学龄儿童 没入过学 .另外,在各州的城市和农村之间,还有更大的差距表一是巴西1982 年各地区的入学情况表一、巴西各地区的入学率资料来源 :David V. Plank.The Politic, of Basic Education Reform in Brazil, Con,parative Education Review .Vol 34.No.4,1990表二、巴西各地区学校经费4 资料来源 :David V. Plank.The Politic, of Basic Education Reform in Brazil, Con,parative Education Review .Vol 34.No.4,1990这种地区间入学率的差别, 在某种程度上是教育经费上差距的反映。
从表二 中,可以看出, 东南部各州每人的税收是东北部每人税收的3 倍东南地区每年 每生的教育开支是东北地区的6 倍对此,巴西教育文化部已经把大部分的联邦 经费给予东北地区,以促进二者的平等巴西基础教育中的这些问题的产生,一是国家教育经费的不足.二是国家对 基础教育的淡漠 虽然巴西政府也看到这些问题, 但他们仍然把大量的教育经费 投向中学后教育,并把日益增长的州税收用于资助迅速扩展的州立大学比如. 东北的巴伊亚州 .1980年和 1985 年用于初、中等教育的经费比例从76%下降到62%,而同期用于高等教育和教育行政管理的经费比例,分别从6. 7%上升到 7. 5%和从 6.6%上升到 13. 4%基于巴西社会的政治氛围、政客们把教育作为特殊的政治回报.由此,巴西 基础教育的状况仍难以得到彻底的改变,四、全民教育计划1985年巴西公布了全民教育计划.主要有四个方面的内容 :1.扩大入学率a.新建和改建学校b.改善学校的分布2.提高基础教育的效率a.废除基础教育的三学期制5 b.每天不少于 4 小时就学c.制定新的升、留级政策d.给学校提供课本和教学用具3.提高教师的地位a.制定教师在职培训计划b.为“不合格教师”补课c.保证教师的最低工资d.州和市属学校建立教师履历表4.扩大和保证经费来源a.把教育筹资的权力下放给市政府b.实行最低水平的教育开支这四个方面改革的目的是要消除社会债务和通过提高基础教育质量和数量. 来实现国家对下层人民所负有责任。
它的长期目标是:培养对基础教育一种新的 社会责任感 ;普及教育,消除文盲,提高基础教育的质量对于这些目标, 可以通过提供联邦转让金以及通过设立奖项、鼓励各州和市 各方面主动使用他们自己的经费(从其它经费中转让出来 ),加以实现州和市政府要获得联邦的转让金,必须符合三个条件:一、必须向教育部递 交一份详细的实施计划 (包括一系列的预算 );二、 州和市政府也必须对教育投入一 定比例的经费 ;三、必须建立教师工资表等目前.这笔经费只限于新建扩充、维 修校舍 .购买学生用品 .培训教师等等该计划的实施 .已产生了一些效果,但也存在一些不足:第一教育文化部对各州的管理能力有限它不可能时刻督导和评价地方具体 的实施方案 .保证政策的贯彻实施,保证转让金是专款专用的,比如说许多财 力不足的州 就没有按要求对绝大多数的不合格教师,实施教师履历表和最低工 资的政策6 第二,州和地方管理联邦转让金的费用非常高,并且评估各州的实施方案的 过程非常复杂 .常常会极大地推迟转让金的转让在巴西经济通货膨胀迅猛高涨 的时期 (88 年通货膨胀达1000%),这就迅速地减少了转让金的实际价值第三.市和州对联邦转让金的依赖.为政治干预评价实施方案和分配转让金打 开了通道。
在以前,由于文化教育缺少明确的、技术性的标准.使联邦官员在分 配转让金时,留有很大的余地现在.文化教育部已制定了指导转让金分配的标 准.但由于管理方面的拖沓,这种现象仍将存在在全民教育计划规定的为贫穷学生免费提供课本、教学资料、中餐等方而, 也遇到了一些挫折 依据全民教育计划的要求, 各州都大幅度地提高了教育的投 入1986年某州花去学生教科书和教学材料的费用,超过了教育部给予该州的 全部转让金 学校中餐的费用总额三倍于教科书和教学材料的费用但是,全民 教育计划是一种高度集权型的管理,这样管理就花去了该计划的大笔费用,使经 费自然紧张 教科书的出版受东南地区的大出版商支配,他们努力影响各级教育 部门的选择依据法律 .他们必须让教师参与教科书的选择实际上.他们把教师 忽略一边 .根木不让教师检查教科一书的内容通常这些书的内容和外形质量低 劣,也不符合巴西新宪法所要求的可以重复使用该计划的其它方面改革,进展更为微小1985年以后,联邦政府开始大量 增加对高等教育的投入, 努力发展积业技术教育, 减少了基础教育的投入 由此 该计划提出的增加教育经费的改革.包括延长学日和补加贫困市属教师的工资等. 都半途而废、没有办法实行。
另外全民教育计划没有对教育管理提出改革,使得教育管理仍然有强烈的 政治色彩 除少数州以外 多数州的校长和督导员由官僚任命、受地方党派人员 的支配各级政府官员继续挪用紧缺的教育经费.谋取政治和私人的利益如州 分配给每个议员 200 个奖学金名额, 用以分配给他的选民和支持者 教育部在分 配州和城市的转让金时,仍具有支持政治同盟削弱对手的意图总的看来,全民教育计划改革的出发点是好的.但由于它的实施处处局限于 政客和党派的政治利益对他们有利的,就加以采用,否则就不予理会因此. 如果在巴西基础教育改革中.不采取措施来消除教育系统中存在的党派性,就难 以使改革达到预想的效果总之.由于巴西教育系统中存在着激烈的利益冲突.如果扩展和改善城市和农 村下层人民的教育状况必须要求中、上层阶级能够做出让步,否则.很难以走向 巴西教育改革频繁失败的困境。












