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大学行政化的成因分析及其治理 　　三、大学行政化的成因分析　　1.体制缺陷　　新中国完成社会主义改造后，我国实行的体制完全是计划体制，高等教育管理主要照搬“苏联模式”，大学近乎于政府的附属物和政策的延伸物，对大学管理实行的是以行政权力为主导的管理模式改革开放以来，我国经济、文化等许多领域的计划管理体制已经被打破，国家行政机关将很多“不该管、管不好、管不了”的事务下放，从而增强了企事业单位的自主权和活力但在教育系统，政府有关部门往往还习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学，大学也习惯于依据行政机构的组织结构来设计大学的内部组织，按照行政组织的管理方式对校、院、系进行权力分配，并赋予其相应的行政级别，确立管理中的隶属和服从关系由于教育投资、专业设置、学位点建设、职称评定、重点学科审批、科研立项、成果评奖等这些重要的权力和资源仍然集中在政府行政部门手中，各高校不得不围着上级主管部门的意志行事，也不得不花费大量的人力、物力应付来自上面的各种检查、评审和评估，高校俨然成了主管部门管辖的准行政性机构也难怪有人说，“教育领域是当代中国计划经济体制的最后一个壁垒”④　　2.制度缺失　　任何组织都与其相应的制度密不可分，“组织要生存和运作，就必须有制度化的安排”⑤。

大学制度是关于大学管理与运行的法律体系，是以大学学术性本质为根据、明确大学生存与发展的规则体系20世纪90年代，国家颁布了《高等教育法》，明确规定了高等学校举办者、管理者和办学者的职责，规定了高等学校办学的自主权，明确提出了高校具有自主办学的七大权利，包括制定招生方案、设置和调整学科专业、制定教学计划、开展科学研究等方面但在现行的大学制度下，高校的这一实体性地位实际上是缺失的造成此现象的主要原因是：虽然有了《高等教育法》，但没有出台相应的实施细则立法的滞后以及依法行政理念的缺失，促使行政裁量权难以受到有效的制约，行政行为随意性极大，必然助长高校泛行政化另外，作为现代大学制度载体或高校内部“宪法”的现代大学章程，对所有高校而言要么缺失要么不合时宜，致使大学内部的各种关系模糊，行政权力和学术权利错位，民主管理和监督虚化，进一步推动了高校内部行政化制度的缺失和高校自我管理能力不强、自主观念较弱导致近年来政府所推行的高校管理体制改革经常出现“一管就死、一放就乱、一乱就收”的怪圈，也不得不造成政府在扩大高校自主权的过程中谨慎从事　　3.传统认知定势　　在中国漫长的历史进程中，很多重要思想和观念逐步演化为一种文化基因和文化积淀，成为人们普遍认同的价值观和行为准则。

在传统文化层面上，“学而优则仕”、“修身、齐家、治国、平天下”是每一个读书人孜孜以求的人生理想最高境界，“官本位”早已积淀成了一种心理认同，一种固定的思维方式，一种习惯性的行为方式，一种价值观念，乃至一种社会风俗、文化意识很多优秀学者把做官入仕作为最终的选择与归宿，把学术追求当作阶梯和手段在社会生活层面上，功利化思维和“官本位”心态在社会上长期存在，官阶高低、官职大小始终是中国知识分子人生价值的核心标志和权威尺度将精英分子选拔为各级各类“官员”是我国的一贯传统，奖励优秀人才最普遍、最有效的方式依旧是授予“官衔”，由此必然带来行政级别和官衔的泛化，也为大学行政化提供了适宜的土壤和环境如今，不仅科学院、工程院和中央企业都设有正、副部级官位，工、青、妇、工商联、民主党派、基金会、论坛组委会，甚至连一些古刹名寺的方丈、道长也有行政级别可以肯定，只要这种“官本位”的社会架构还存在，高校行政化的趋势就难以退出历史舞台　　4.现实优势效应　　高校内部官场化，不少优秀教师热衷于谋取一官半职，其中一个重要原因是其具有现实优势效应具体表现在：一是权力优势现实生活中官员的一个条子、一句话就能解决升迁、升学、就医、选房、就业等现实问题。

高校也是如此，愈是行政级别高的干部愈是拥有更多的人脉资源，在课题申报、评优评奖、职称评聘等方面会带来只可意会而不可言传的便利和丰厚的现实回报，尽显权利所带来的学术优势二是责任优势官员的权力与责任名义上是对等的，而实际上远非如此除了发生重大的责任事故或安全事故，平时干好干坏区别不大，“能上不能下、能进不能出”，在某一个单位不得力、不作为，换一个单位照样做官的现象在高校屡见不鲜三是规则优势规则是由官员制订的，一般不会制定不利于自己的规则，即便是有规则，由于监督体制不健全，仍经常游离于规则之外，权大于法、权利于官的现象普遍存在上班时间忙于私事、公车私用、公款旅游等虽明令禁止，但却屡禁不止四是收入优势官员工资条上的数字并不高，但因其拥有权力成本，灰色收入、隐性收入等情况在高校也不足为怪诸如此类的种种现实优势效应，无时无刻不诱导着很多知识分子刻意追求“为仕”　　四、大学行政化的治理对策　　行政体系在高等教育系统的延伸和大学制度的缺失是大学行政化的外因，历史文化传统的思维定势是大学行政化的内因，对利益追逐的格式化分配则推动着大学行政化的不断循环大学行政化已到了非改不可的境地，它既是高校适应国际国内环境和时代发展的需要，也是高校遵循办学规律、提高竞争力、实现自我发展的需要。

　　1.理顺政府与高校的关系，扩大高校办学自主权　　纵观世界各国的高等教育，政府总是通过包括经费导向、质量评价、规划限制、社会参与等手段制约或控制着大学，也就是说世界上并不存在纯粹的大学自治我们所说的大学“去行政化”并不代表高校不接受政府的管理，而是强调政府对高校的管理要遵循办学规律，克服对高校的行政化管理方式，由直接管理转变为间接管理，由具体管理转变为整体管理，由硬性管理转变为柔性管理，避免教育行政机关的越位、错位和缺位政府要从管理者的角色向投资者、监督者和服务者的角色转变，把学校内部管理的角色让渡给高校，扩大高校办学自主权具体来讲，就是政府应由主要依靠行政手段进行管理转向重点运用立法、拨款、信息和政策指导等手段进行管理，由对高校内部事务的过多干预转向主要通过拟定法规、规划、政策和为基层服务的宏观调控和管理对高校自身而言，应由过去主要依靠上级的指令、指示办学，转变为在国家大政方针指导下，学校依法办学和面向社会自主办学　　2.建立现代大学制度，实现制度保障　　诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚森指出：“找出制度原因是解决问题的第一步历史经验也证明，一旦体制发生严重缺陷，便注定会导致资源配置不合理和低效后果的发生。

现代大学制度，是反映学校与政府、社会及内部关系的治理模式、制度规范和行为准则近年来，我国在建设中国特色社会主义现代大学制度的实践方面已经取得一系列进展，但仍存在着很多问题当务之急是要尽快出台《高等教育法》的具体实施细则，从法律层面上保证高校的办学自主权，限制上级行政权力或者其他社会力量对高校自主办学的无端干涉，建立非行政化的多元治理机制以及非行政化的权力体制同时，要建立或进一步完善大学章程，章程不仅要集中体现大学办学理念、办学宗旨和办学目标，明晰大学内部的各种关系，尤其是行政权力和学术权力的关系，更要保障教职工参与民主管理和监督的权利，维护师生员工的合法权益只有这样，高校去行政化才有实现基础和制度保障　　3.加快运行机制改革，积极探索高校内部管理新模式　　大学运行机制直接关系到学校的科学发展，是高校内部管理体制改革的中心从权利结构来分析，大学组织内部存在着党的权力、学术权力、行政权力组成的三元结构；从管理类型来分析，大学内部管理主要有党务管理、行政管理和学生管理三种类型近年来，随着社会主义市场经济的逐步完善和高教改革的不断深化，不少专家学者对教授治校的呼声逐渐提高实际上，单纯提“教授治校”并不妥当，这不仅是大学办学规律所决定的，也是西方高等教育非常发达的国家所验证了的。

根据中国国情，高校应坚持“政务公开、群众参与、民主治校”的原则，实行“党委治教、校长治校、教授治学”的管理模式更为全面所谓党委治教就是高校的党组织要集中精力着重抓好政治思想教育和对学校发展重大方向的把握，保证和监督大学的社会主义办学方针；所谓校长治校就是校长依法治理学校，组织行政人员为教学和学术活动提供优质服务，以确保学术活动不断创新的活力；所谓教授治学就是通过教授委员会以及下设的学术委员会、学位委员会、教学指导委员会等充分发挥教授在学科建设、教学改革、课题申报上的专家作用，在职务聘任、评优评奖、人才引进等学术水平评价方面的把关作用，在学校发展战略、管理制度改革、分配制度改革等重大决策方面的参谋作用　　4.强化学术权力，实现大学本质回归　　学术性是大学组织最为核心的特性，它界定了大学组织的根本属性，构成了大学区别于其他社会组织的边界学术权力的彰显和学术制度的建立是大学发展的灵魂与保障，也是大学去行政化和实现本质回归的关键因素一要转变观念，树立以教学和学术为中心的“师本位”思想通过建立以学术权力为基础的大学文化，树立“学术价值是大学核心价值”的理念，满足教师对高层次自我价值实现的追求，使他们在教学与学术研究中最大限度地发挥主体性，不断创造新知、追求真理。

二要理顺行政权力与学术权力的关系通过确立学术权力在高校权力结构中的中心地位，明确行政权力和学术权力的职责，防止行政权力对学术权力的侵占，减少学术组织中的“官场化”三要进一步健全和完善各种学术机构及其工作制度，充分发挥学术权力在办学中的重要作用在办学过程中要充分征求、采纳专家学者们的意见，涉及到学科建设、教学评价、学术评价、学术发展中的重要事项均由教授委员会及其下属的学术机构做主，不断探索教授治学的有效途径要大力弘扬学术精神，形成尊重学术权威、维护学术尊严的良好氛围　　5.完善职员制度，消除官本位思想　　大学去行政化并不是不要管理，而是要改变高校与政府相对应的科层制以及高校实际存在的“官本位”思想和“官场化”现象，建立适应高等教育发展规律的行政文化、行政体制在精神层面上，要树立追求真理、教书育人、服务社会的理念，破除“学而优则仕”的观念，从政策、待遇上鼓励优秀人才一辈子安心教学、研究学问在制度层面上，要建立健全符合高教发展趋势的党政管理制度，强化“管理就是服务”、“行政权利服务于学术权利”的理念，淡化传统的组织边界，打破传统官僚制中存在的组织壁垒和层级界限在运行机制上，按照高等教育发展规律建立一支高效率、职业化的党政管理队伍，用职员职级制取代目前与行政机关相对应的干部级别制。

从近年来试行职员制改革的高校来看，由于高层次职员的比例太少，难以解决优秀管理人才的待遇，建议设立高教管理系列职称，包括一级管理员、二级管理员、三级管理员、四级管理员四个等级，分别对应教授、副教授、讲师、助教的待遇其评审标准以管理研究能力、工作业绩、群众满意度、改革创新等为依据这样既不套用行政官员职级系列，也不参与教师、研究人员职称系列的评聘，减少行政化色彩大学校长即是管理专家也应该是教育专家，应通过“校长遴选委员会”在校内外、国内外公开招聘产生　　6.加快中介组织建设，强化民主监督机制　　大力培育高等教育的社会中介组织是高校去行政化的关键未来的政府不再是统治的政府而是治理的政府，这是20世纪90年代以来西方公共行政改革日渐明确的一个方向治理”意味着政府不再是社会唯一的权力中心，各种得到公众认可的第三部门和私人部门都可能成为不同层面上的权力中心就大学管理而言，可以探索建立三种类型的中介组织：一是联系政府与学校，作为政府宏观管理和缓解相互矛盾与冲突的监控和协调机构，这种机构基本上是受到政府资助的半官方机构；二是联系社会和学校，作为学校鉴定和社会公证的机构，这种机构往往依托于各种教育协会和教育联合会；三是由非官方也非教育界的社会机构主持的中介机构，其目的是向社会提供可供比较的数据、信息、咨询等⑥。

此外，要完善多元制衡的内部监督机制。