从“凝闭”走向“参与”.doc

从“凝闭”走向“参与”从“凝闭”走向“参与”内容摘要中国公共事件对政策输入、转换和输出的变迁影响 不仅深嵌于政治过程和政府体制，而且影响政策体制约束下的政策风 格变迁在代理型地方发展主义模式下，公共事件开始倒逼政府决策 削弱在公共事件的冲击下，一些地方性政策实践开始出现混合型政 策工具的精细化创新未来公共政策的体制转变方向应当是由凝闭型 转向参与型政策体制，从治理性相互依赖的途径，建设“嵌入式吸纳” 的弹性治理模式关键词公共事件凝闭型政策体制参与型政策体制嵌入式吸 纳作者1彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院副院长、公共 政策与治理创新研究中心主任、教授、博士生导师；2杨志军，上海 交通大学国际与公共事务学院博士生上海200030）基金项目教育部2010年新世纪人才支持项目、上海2011年浦 江人才支持项目、上海市哲学社会科学2011年规划项目、2012年度 教育部“博士研究生学术新人奖”当前，我国公共事件频发，对公共治理过程构成巨大冲击，公共 事件的影响在某种程度上已经成为形塑政策变迁的关键力量我国长 期秉持的公共政策体制，具有以下几个特点：第一，相对封闭的决策 过程，社会力量缺乏制度性的参与渠道；第二，政策标的人群和社会 大众的利益，则通过党政机关考察民情、吸取民意、凝练政策意图的 过程加以体现；第三，在政策执行过程中，政策合法性和推动力量主 要来自国家内部和上级行政机关，“自上而下”与“由里而外”的特 征明显。

本文将这种体制概括为“凝闭型”公共政策体制当前中国的公共事件已经在某种程度上改变政府决策内容，延缓 政策执行同时，它对公共政策产生更为深远的影响，对传统“凝闭 型”公共政策体制和风格发起了挑战本文将从代理型地方发展主义、 公共事件的双重效果、混合型政策工具的精细化操作和“共享发展红 利”的政策目标四个方面，来揭示这种政策体制风格转变的内在机理, 提出“嵌入式吸纳”的理论设计和实践导向，建构当代中国公共事件 引致政策变迁的中层政策科学化研究范式地方发展主义模式下的“凝闭型”政策体制改革开放之后，中央政府响应邓小平提出的“调动中央和地方两 个方面的积极性”要求，以干部人事管理体制的“下管…级”和财政 包干制为标志，中央政府实施了向地方政府的纵向分权，“属地管理” 和“行政发包”成为政府体系的典型特征特别是1994年分税制改 革后，财权上收，事权下放，中央政府通过分税制改革和加强垂直管 理实施了 “软集权”，中央政府向地方政府实施了新一轮的分权运动, 也可谓“软集权”运动尤其是党的十六大以后，中央提出科学发展 观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，确立了社会主义经济建 设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的中国特色社会主 义事业总体布局。

各地普遍情况是经济建设与社会建设“两条腿”都 不长，经济“蛋糕”太小，民生欠账太多，社会建设和社会管理与人 民群众的期盼仍有较大差距这些充分说明，地方政府作为政府职能 的实际履行者，不仅需要积极履行经济发展职能，而且需要承担更多 的公共服务职能，与此同时，在财政税收体制机制上却存在倒挂的 “悬浮型”问题因此，从历史进程来看，地方政府仍然会持续地表 现出发展主义的特点这种实践特点基本符合西方学者们提出的“地 方发展型政府”、“地方企业型政府”以及“地方合作主义”等概念 国内学者郁建兴认为，“地方发展型政府”是指“发展中国家在向现 代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要冃标，以长期担当 经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来 源的政府模式” [1 Jo我们在理论上将中国的整体发展模式归纳为 “代理型发展主义”，地方发展主义模式实质为“代理型地方发展主 义” O“凝闭型”政策体制在代理型地方发展主义模式中产生当代中 国的群体性公共事件不是在政治真空和社会蒸憾瓶中产生和演变的， 其所导致的连锁性政策变迁和地方政府行为异化反应无法规避代理 型地方发展主义模式，这种模式以“规定动作”的方式规范与形塑地 方政府的行为，同时群体性公共事件又赋予地方政府一系列“自选动 作”以完成维稳义务和社会平安。

这就是凝聚闭合型政策体制的内源 催动力第一，“凝闭型”政策体制的止当性(legitimacy)来自于中央 的分权化改革和授权式经营准确地讲，地方政府扮演一种代理式的 谋利型政权经营者角色在邓小平的“猫论”和“摸论”的实用主义 思想和渐进调适发展路线的指导下，不同领域、不同层级、不同区域 的政策试验成为推动地方政府创新的重要来源中国政治决策和行政 管理过程是在“体制化结构”和“人格化权力”背景中展开的，“打 左灯往右转”式的变通性制度安排①成为地方政府“击鼓传花”的 常用模式这个过程有助于激发自下而上的主动性，激励行政、经济 和立法制度的创新试验，并把切实可行的地方经验注入国家政策中去 这也是对于制度论者提出的经典命题一一 “在一个经济体制里，面对 巨大的制度惯性和阻挠改革的势力，在不引进外国现成改革方案的情 况下，如何推动制度演变” 一一的一种回答地方政府在体制化结构 中以人民主权的中低层代理人和中央权力的委托者双重角色出现，但 是现实政治实践领域中，代理型地方发展主义模式体现出中央与地方 的“契约关系”，促使政策体制保持了某种内在的弹性，地方政府拥 有足够大的行政自由裁量权面对弥散化的群体性公共事件，地方政 府“凝闭型”政策体制适用于紧急状态下的公共事件处理，同时公共 事件对动员机制和运动式治理模式的反弹作用也非常明显。

第二，在“凝闭型”政策体制中，中央与地方契约关系围绕“促 进经济增长、保持社会稳定以及搞好计划生育”三项政绩考核为工作 重心，地方政府官员在升迁的乌纱帽逻辑中毫无疑问C经和正在拥有 更多的自主权，中央对地方的激励及约束乃至于控制策略也促使地方 掌握了较多的深嵌于社会领域的自主性在地方政府的理性选择中， 有限的资源应该是在发展型公共政策中“把(好)钢用在刀刃上”， 而不是针对弥散性的议题集束型的群体性公共事件到处“撒胡椒 面”，“花钱买平安”或者“一票否决”的“刚性维稳” O对于地方 政府来说，“一统就死，一放就乱”现象反映岀央地关系的职责同构 特性和地方政府间的无序重复竞争关系在“中央是恩人，省里是亲 人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”的差序政 府信任格局中，政党科学领政执政与政府有效稳健行政之间存在张力 中央为了保持党的先进性和纯洁性以及政策的民主性和科学性，大多 数时候采用“经济社会又好又快发展”来提供总体纲领和地方行动 指南，在政治上无法容忍重大群体性公共事件的发生和发酵可以说， 针对遍地开花的群体性公共事件，中央政府成为治理的关键变量，地 方政府只是行政末梢的执行常量。

这在某种程度上已经在悄悄改变局 部分权型的地方发展主义治理模式 案例一：上海市近年来在城市房屋拆迁领域 不断创新机制，形成了旧区改造事前征询制、数砖头加套型保底的补 偿安置新标准等创新制度措施，其中试点推行拆迁工程综合保险，是 最新举措该保险由“动拆工程责任险”、“拆迁人员意外伤害险” 和“被拆迁居民合法权益保证险”三项内容组成其中的被拆迁居民 合法权益保证险规定，若拆迁公司未按照法规政策实施拆迁，导致被 拆迁居民实际得到的补偿低于应得的费用，或“先走”居民所获补偿 低于“后走”居民，由保险公司予以赔偿，从而提高了动拆迁的公信 力，得到被拆迁居民的认同案例二：成都市积极探索创新拆迁补偿安置模式，有新亮点第 一，对当地拆迁补偿项目及标准进行了统一；笫二，充分尊重民意， 推行模拟拆迁，当拆迁意愿率达到一定比例后，才启动模拟拆迁，反 之则退出；第三，创新拆迁监管办法，加强对拆迁评标专家的管理， 建立估价机构备选库，实行网上协议备案，统一安置房管理案例三：广州市以高科技信息化手段引领城市拆迁工作，成功推 出“城市拆迁资源计划(URRP) ”系统。

该系统是由MIS、GIS、0A组 成的一体化管理平台，用信息化手段构筑了拆迁工作的新模式一般来讲，政策工具可分为自愿性工具、强制性工具和混合型工 具三类不同的政策工具选择对于政策目标的实现具有不同的收益率, 用公式表示就是S (N) 2C (N)(其中，S (N)为每个政策受众接受 一项政策的收益，而C (N)则代表接受一项政策带来的损失)[2 ] 自愿性政策工具由于很少或儿乎没有政府干预，政策受众接受一项政 策的收益最高；混合型政策工具，由于采取了自愿与强制的折中，政 策受众的收益与政府推广成本接近持平；而强制性政策工具则是政策 受众收益最小，成本最高，政府则正好相反，成本最小，收益最高 由于强制手段的使用节约了上层阶级必须用于购买下层阶级同意的 资源，所以城市建设的初始阶段政府往往倾向于采取强制性政策工具, 公权力与受众的认同处于完全对立状态，政策主体和政策受众都容易 出现侵略性行为，屡屡出现暴力事件从效率损失的角度来看，在城市政府房屋拆迁手段上采用拆迁工 程综合保险、模拟拆迁以及城市拆迁资源计划，就是兼具自愿性工具 和强制性工具的混合型政策工具使用，具有内源生成和外压创新的特 点。

上海市拆迁工程综合保险的本质是将市场工具嵌入到安全政治的 风险治理原则中上海是国际化大都市，任何意外事件的风险扩散程 度、一项政策的社会风险程度都要比其他城市要高得多，所以在个体 化特征明显的社会集群中需要注入总体性社会的因了，将自愿性工具 釆用行政强制移植和推广的方法来进行政策创新，往往都能取得较好 的效果成都的模拟拆迁很大程度上是基于西南的地俗文化、民风和 政策受众的主体心理偏好的政策创新方式从成本收益上来看，任何 政策工具的使用都倾向于采取强制力，但是政策受众的心理反应直接 决定了政策工具的选择与收益的分配模式模拟拆迁遵循了政策冃标 与政策受众的心理偏好保持一致的原则，这种选择让政策收益与社会 福祉都得以提高在粤港澳一体化建设加快的背景下，广州要强化与 佛山的同城效应，发挥珠三角在外向型经济发展格局中的先发优势， 携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群，就必 须创新社会管理方式广州的城市拆迁资源计划符合这一路径在“凝闭型”政策体制的自我调整中，既有路径依赖的特点，又 有局部创新的特色，混合型政策工具的使用就是转型之中的政策内容 运用，其复杂性体现岀转轨政治的先验性，精细化体现出政策试验的 开放导向。

任何政策工具的选择都是在既定政治架构和现有运行制度 的条件下作出的在政府主导的后发赶超现代化模式中，特别是在由 政府主导的城市规划建设过程中，自愿性工具通常不具备完全使用的 条件对于一个长期奉行高度集权的国家来说，官僚制的治理惰性随 处可见，对权力强制性的过分迷恋导致政策工具选择模式陷入路径依 赖的困境，理性的自负精神融入制度的设定和操作过程因此，在建 设成熟完善的市场经济社会过程中，需要摒弄制度架构的先天缺陷, 着重考虑政策受众接受规则时的收益与效用以及政府决策的正当性 问题，通过公共权力对公共资源的市场化权威性配置，以及新型价值 观的潜移默化输入，给予政策受众充分的启蒙意识和选择自由，从而 实现国家的目标从“凝闭”走向“参与”“凝闭型”政策体制的存在有其必然性和合理性在全能主义模 式下，以举国体制支撑的政治动员机制往往能够在一穷二白的经济条 件下，针对重大国家目标不惜一切代价，汲取所有社会资源集中力量 办大事，也能够在紧急状态下制止社会秩序出现全局性崩溃；在改革 参与环境下，政府运动式治理模式能够在紧急和突发状态下迅速集聚 和调动各方资源解决问题但在网络治理时代，去中心化、信息传播 的无序化和权威的破碎化等特征都在要求政府治理模式转型，建构面 向开放社会的参与型政策体制势在必行。

根据伊斯顿的政治系统分析观点，政治输入是起点和前端，对政 治转换和政策输出起着关。