欧盟在巴黎气候进程中的领导力局限性与不确定性.pdf

欧洲一体化研究欧盟在巴黎气候进程中的 领导力:局限性与不确定性董 亮内容提要:２０１５ 年 １２ 月«巴黎协定»的达成确立了全球气候治理的新体系ꎮ 欧盟在«巴黎协定»签署的过程中扮演了重要角色ꎮ 作为国际气候政治中的领导者ꎬ欧盟运用主场优势ꎬ通过提升政治意愿与完善谈判管理ꎬ实现了巴黎大会的预期目标ꎮ 但由于整体影响力下降ꎬ欧盟在参与国际谈判时更倾向于采用联盟的手段ꎮ 借助“雄心联盟”ꎬ它在国际谈判中持续有效地发力ꎬ展示了雄厚的软实力ꎮ 然而ꎬ欧盟在未来气候治理中的领导力还面临极大的局限性和不确定性ꎮ 一方面ꎬ其内部矛盾形成了难以克服的结构性缺陷ꎬ欧盟仍无法完整发挥单一谈判方的作用ꎻ另一方面ꎬ欧盟还面临来自英国“退欧”及美国特朗普政府退出«巴黎协定»等多重挑战ꎮ关键词:«巴黎协定» 欧盟 “雄心联盟” 领导力 不确定性２０１５ 年ꎬ法国巴黎举办了第 ２１ 届«联合国气候变化框架公约»(以下简称«公约»)缔约方大会(ＣＯＰ２１)ꎮ①此次大会创造了多项全球治理纪录ꎬ其重要性主要体现在谈判内容上ꎬ它囊括了全球气候治理中所有的重要问题ꎬ如确立减缓、适应、损失与损害、资金、技术转移、透明度及能力建设等问题的基本原则ꎮ 继 １９９２ 年«公约»(ＵＮ￣ＦＣＣＣ)和 １９９７ 年«京都议定书»之后ꎬ«巴黎协定»(以下简称«协定»)成为人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本ꎬ基本确定了 ２０２０ 年后全球气候治理的制度路径ꎮ②欧盟参与全球治理的能力较强ꎬ国内外学者对其在气候变化中的作用进行了广①②Ｔｈｅ Ｐａｒｉｓ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔꎬ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ ｏｎ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ (ＵＮＦＣＣＣ)ꎬ ｈｔｔｐ:/ / ｕｎｆｃｃｃ. ｉｎｔ/ ｐａｒｉｓ＿ａｇｒｅｅｍｅｎｔ/ ｉｔｅｍｓ/９４８５.ｐｈｐꎬ ｌａｓｔ ａｃｃｅｓｓｅｄ ｏｎ １１ Ｆｅｂｒｕａｒｙ ２０１６. Ｍｅｉｎｈａｒｄ Ｄｏｅｌｌｅꎬ “Ｔｈｅ Ｐａｒｉｓ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ: Ｈｉｓｔｏｒｉｃ Ｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈ ｏｒ Ｈｉｇｈ Ｓｔａｋｅｓ Ｅｘｐｅｒｉｍｅｎｔ?”ꎬ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｌａｗꎬ Ｖｏｌ.６ꎬ Ｎｏ.１－２ꎬ ２０１６ꎬ ｐｐ.１－２.泛、深入的研究ꎬ可谓卷帙浩繁ꎮ①目前ꎬ关于欧盟在国际气候治理中作用的文献均充分表明ꎬ欧盟不仅十分关注气候变化问题ꎬ而且试图在其治理进程中发挥领导作用ꎮ②在经历了 ２００９ 年哥本哈根气候谈判的失败后ꎬ欧盟在巴黎谈判中取得了成功ꎬ由此巩固了国际气候政策“领导者”的地位ꎬ并实现了领导力转型ꎮ③但整体而言ꎬ上述研究均未对欧盟的具体影响机制与联盟策略进行深入且较系统的分析ꎮ从国际气候谈判演进的视角来看ꎬ欧盟追求领导地位的目标从未改变ꎮ 笔者认为ꎬ在各国权力、利益和认知存在巨大结构性差异的情况下ꎬ欧盟在巴黎谈判之前以及正式谈判中一直致力于提升政治意愿与完善谈判管理的相关工作ꎬ借此发挥影响力并实现预期目标ꎮ 通过对既有文献进行分析ꎬ我们可以发现在提升政治意愿方面ꎬ欧盟整体上采取了搭桥和联盟的方式来施加影响ꎬ借助谈判中的非正式机制推动联合国的正式机制取得进展ꎮ 以联盟策略为例ꎬ欧盟从 ２０１１ 年起就开始着力为 ２０１５ 年气候谈判进行准备工作ꎬ该策略的不断推进也为欧盟在大会谈判中实现目标提供了有力支撑ꎮ尤其在巴黎气候大会的最后阶段ꎬ“雄心联盟”的突然发威震惊了全球媒体ꎮ 这一松散联盟由欧盟一手运作ꎬ对«协定»的达成施加了重要影响ꎮ 通过剖析欧盟策划的这一“联盟”ꎬ本文尝试分析欧盟在全球气候治理进程中的国际谈判策略及其影响ꎮ同时ꎬ面对来自英国“退欧”、美国特朗普政府宣布退出«巴黎协定»所带来的诸多挑战ꎬ本文将进一步评估欧盟在未来巴黎进程中领导力的局限性及其面临的不确定性ꎮ５７ 欧盟在巴黎气候进程中的领导力:局限性与不确定性①②③国外相关文献ꎬ参见 Ｃｈａｒｌｅｓ Ｆ. Ｐａｒｋｅｒꎬ Ｃ. Ｋａｒｌｓｓｏｎ ａｎｄ Ｍ. Ｈｊｅｒｐｅꎬ “Ａｓｓｅｓｓｉｎｇ ｔｈｅ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｕｎｉｏｎ’ｓ Ｇｌｏｂａｌ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ Ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ: Ｆｒｏｍ Ｃｏｐｅｎｈａｇｅｎ ｔｏ ｔｈｅ Ｐａｒｉｓ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ”ꎬ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎꎬ Ｖｏｌ.３９ꎬ Ｎｏ.２ꎬ ２０１７ꎬ ｐｐ.２３９－２５２ꎻ Ｓｅｂａｓｔｉａｎ Ｏｂｅｒｔｈüｒꎬ “Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓ ｏｎ Ｇｌｏｂａｌ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ Ｐｏｓｔ Ｐａｒｉｓ: Ｐｏｗｅｒꎬ Ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ａｎｄ Ｐｏｌｙ￣ ｃｅｎｔｒｉｃｉｔｙ”ꎬ Ｔｈｅ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｐｅｃｔａｔｏｒꎬ Ｖｏｌ.５１ꎬ Ｎｏ.４ꎬ ２０１６ꎬ ｐｐ.１－１５ꎻ Ｓｔａｖｒｏｓ Ａｆｏｎｉｓꎬ Ｔｈｅ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｕｎｉｏｎ ｉｎ Ｉｎｔｅｒｎａ￣ ｔｉｏｎａｌ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ Ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓꎬ Ａｂｉｎｇｄｏｎ: Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅꎬ ２０１６ꎻ Ｒａｄｏｓｌａｖ Ｓ. Ｄｉｍｉｔｒｏｖꎬ “Ｔｈｅ Ｐａｒｉｓ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ ｏｎ Ｃｌｉ￣ ｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ: Ｂｅｈｉｎｄ Ｃｌｏｓｅｄ Ｄｏｏｒｓ”ꎬ Ｇｌｏｂａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｏｌｉｔｉｃｓꎬ Ｖｏｌ.１６ꎬ Ｎｏ.３ꎬ ２０１６ꎬ ｐｐ.１－１０ꎻ Ｓｅｖｅｒｉｎ Ｆｉｓｃｈｅｒ ａｎｄ Ｏｌｉｖｅｒ Ｇｅｄｅｎꎬ “Ｔｈｅ Ｃｈａｎｇｉｎｇ Ｒｏｌｅ ｏｆ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ ｉｎ ＥＵ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｐｏｌｉｃｙ”ꎬ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｐｅｃｔａｔｏｒꎬ Ｖｏｌ.５０ꎬ Ｎｏ.１ꎬ ２０１５ꎬ ｐｐ.１－７ꎻ Ｓｅｂａｓｔｉａｎ Ｏｂｅｒｔｈüｒ ａｎｄ Ｌｉｓａｎｎｅ Ｇｒｏｅｎꎬ “Ｔｈｅ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｕｎｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｐａｒｉｓ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ: Ｌｅａｄｅｒꎬ Ｍｅｄｉａｔｏｒꎬ ｏｒ Ｂｙｓｔａｎｄｅｒ?”ꎬ Ｗｉｌｅｙ Ｉｎｔｅｒｄｉｓｃｉｐｌｉｎａｒｙ Ｒｅｖｉｅｗｓ: Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅꎬ Ｖｏｌ.７ꎬ Ｎｏ.６ꎬ ２０１６ꎮ 国内相关研究ꎬ参见李慧明:“欧盟在国际气候谈判中的政策立场分析”ꎬ«世界经济与政治»２０１０ 年第 ２ 期ꎬ第 ４８－６６ 页ꎻ曹慧:“全球气候治理中的中国与欧盟:理念、行动、分歧与合作”ꎬ«欧洲研究»２０１５ 年第 ５ 期ꎻ谢 来辉:“为什么欧盟积极领导应对气候变化?”ꎬ«世界经济与政治»２０１２ 年第 ８ 期ꎬ第 ７２－９１ 页ꎻ高小升:“欧盟后 哥本哈根气候政策的变化及其影响”ꎬ«德国研究»２０１３ 年第 ３ 期ꎬ第 ３２－４３ 页ꎻ傅聪:“欧盟应对气候变化的全球 治理:对外决策模式与行动动因”ꎬ«欧洲研究»２０１２ 年第 １ 期ꎬ第 ６５－８０ 页ꎻ薄燕、陈志敏:“全球气候变化治理中 欧盟领导能力弱化”ꎬ«国际问题研究»２０１１ 年第 １ 期ꎬ第 ３７－４４ 页ꎻ冯存万、朱慧:“欧盟气候外交的战略困境及政 策转型”ꎬ«欧洲研究»２０１５ 年第 ４ 期ꎬ第 ９９－１１３ 页ꎻ巩潇泫、贺之杲:“欧盟行为体角色的比较分析— — —以哥本哈 根与巴黎气候会议为例”ꎬ«德国研究»２０１６ 年第 ４ 期ꎬ第 １７－２９ 页ꎻ董亮:“会议外交、谈判管理与巴黎气候大 会”ꎬ«外交评论»２０１７ 年第 ２ 期ꎬ第 １３５－１５６ 页ꎮ Ｓｅｂａｓｔｉａｎ Ｏｂｅｒｔｈüｒ ａｎｄ Ｌｉｓａｎｎｅ Ｇｒｏｅｎꎬ “Ｔｈｅ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｕｎｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｐａｒｉｓ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ: Ｌｅａｄｅｒꎬ Ｍｅｄｉａｔｏｒꎬ ｏｒ Ｂｙｓｔａｎｄｅｒ?”ꎬ ｐ.４.一 领导力类型、气候联盟与欧盟的巴黎谈判策略当前ꎬ国家行为体和国家集团仍是国际气候谈判的主体ꎬ而联合国制度是全球谈判的主要平台ꎮ 一直以来ꎬ欧盟内部对于国际气候谈判的立场比较一致ꎮ 在经历了哥本哈根气候大会的挫败后ꎬ欧盟对其气候外交战略进行了重要调整ꎬ力图适应新的国际谈判形势ꎮ(一)气候谈判中的领导力要素及其构成目前ꎬ有关全球气候治理的文献对领导力的定义多种多样ꎮ 其中ꎬ奥兰􀅱扬(ＯｒａｎＲ. Ｙｏｕｎｇ)和阿德尔德􀅱安德达尔(Ａｒｉｌｄ Ｕｎｄｅｒｄａｌ)的定义因其权威性而被广泛引用ꎮ 扬认为ꎬ领导力是人们为解决或规避集体行动中的问题而进行的努力ꎬ这些问题往往阻碍各方在制度性谈判过程中获得共同利益ꎮ 而安德达尔认为ꎬ在一组不对称的关系中ꎬ其中一个带有特定目标的行为体在一定时间内引导或指导他者的行为ꎬ就是领导力ꎮ①可见ꎬ领导力在本质上是一种影响集体合作的能力ꎮ②国际环境政治学者将这种领导力分为四类:一是结构型领导ꎬ拥有巨大的权力资源优势ꎻ二是方向型领导ꎬ具备通过自身榜样示范影响国际合作的能力ꎻ三是理念型领导ꎬ提出解决相关问题的有效政策ꎻ四是工具型领导ꎬ它与理念型领导比较接近ꎬ即在会议的组织与安排中施加影响ꎮ③在国际气候外交中ꎬ“工具型”领导者在谈判的安排与机制设计上具有极大的影响力ꎬ这种能力甚至超越了权力和科学规范力(Ｎｏｒｍａｔｉｖｅ Ｐｏｗｅｒ)的作用ꎮ④国际气候谈判实际上是谈判制度与主要行为体两方互动的结果ꎮ 从谈判制度来看ꎬ联合国制度是一个有利于发挥领导力的平台ꎮ 但联合国气候变化谈判一直因为会议与决策程序上的瑕疵而进展缓慢ꎮ⑤一般而言ꎬ国际合作是渐进的ꎬ以往谈判的失败也会为相关国际制度的合作增加压力ꎮ 因此ꎬ在联合国框架内ꎬ领导力的实现路径还需要考虑谈判的连续性、组织安排等因素ꎬ这一点在巴黎气候大会上表现得尤为突６７欧洲研究 ２０１７ 年第 ３ 期 ①②③④⑤Ｔｏｒａ Ｓｋｏｄｖｉｎ ａｎｄ Ｓｔｅｉｎａｒ Ａｎｄｒｅｓｅｎꎬ “Ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ Ｒｅｖｉｓｉｔｅｄ”ꎬ Ｇｌｏｂａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｏｌｉｔｉｃｓꎬ Ｖｏｌ.６ꎬ Ｎｏ.３ꎬ ２００６ꎬ ｐ.１４. 国际政治与气候变化问题的专门文献ꎬ参见 Ｊｏｈｎ Ｖｏｇｌｅｒꎬ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ ｉｎ Ｗｏｒｌｄ Ｐｏｌｉｔｉｃｓꎬ Ｌｏｎｄｏｎ: Ｐａｌ￣ ｇｒａｖｅ Ｍａｃｍｉｌｌａｎꎬ ２０１６ꎮ Ｃｈａｒｌｅｓ Ｆ. Ｐａｒｋｅｒ ａｎｄ Ｃｈｒｉｓｔｅｒ Ｋａｒｌｓｓｏｎꎬ“Ｃｌｉｍａｔｅ Ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ”ꎬ ｉｎ Ｋａｒｉｎ Ｂäｃｋｓｔｒａｎｄ ａｎｄ Ｅｖａ Ｌöｖｂｒａｎｄ ｅｄｓ.ꎬ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｈａｎｄｂｏｏｋ ｏｎ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅꎬ Ｃｈｅｌｔｅｎｈａｍ: Ｅｄｗａｒｄ Ｅｌｇａｒ Ｐｕｂｌｉｓｈｉｎｇꎬ ２０１５ꎬ ｐ.１９２. Ｒａｄｏｓｌａｖ Ｓ Ｄｉｍｉｔｒｏｖꎬ“Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ”ꎬ ｉｎ Ｒｏｂｅｒｔ Ｆａｌｋｎｅｒ ｅｄ.ꎬ Ｔｈｅ Ｈａｎｄｂｏｏｋ ｏｆ Ｇｌｏｂａｌ Ｃｌｉｍａｔｅ ａｎｄ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ Ｐｏｌｉｃｙꎬ Ｗｅｓｔ Ｓｕｓｓｅｘ: Ｊｏｈｎ Ｗｉｌｅｙ ＆ Ｓｏｎｓꎬ ２０１３ꎬ ｐ.３４０. Ａｎｔｔｏ Ｖｉｈｍａꎬ “Ｃｌｉｍａｔｅ ｏｆ Ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ: Ｍａｎａｇｉｎｇ Ｄｅｃｉｓｉｏｎ Ｍａｋｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ＵＮ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ Ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ”ꎬ Ｒｅ￣ ｖｉｅｗ ｏｆ Ｅｕｒｏｐｅａｎꎬ Ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ ＆ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｌａｗꎬ Ｖｏｌ.２４ꎬ Ｎｏ.１ꎬ ２０１５ꎬ ｐ.５８.出ꎮ对于欧盟而言ꎬ受 ２００９ 年欧洲债务危机等问题的影响ꎬ其硬实力以及温室气体排放份额呈现下降态势ꎮ 加之ꎬ由于成员国众多ꎬ欧盟在协调整体气候谈判策略方面具有不可克服的集体行动障碍ꎮ 正因为如此ꎬ其他谈判方也很难接受欧盟作为一个单一谈判主体ꎮ①面对上述问题ꎬ欧盟不得不从 “结。