商业银行市场化与行政干预-现状、影响与对策.doc

商业银行市场化与行政干预:现状、影响与对策【摘要】我国商业银行改革已经取得重大进展，但 是由于银行业依旧存在大量政府干预，包括资本进入和退出 门槛“双高”管制、利率依然不能自由浮动、大型商业银行 中的“党管干部”等，使我国商业银行在实质上离市场化依 然有很长的距离为此，应采取措施降低准入门槛，使银行 业对内开放；推进利率市场化步伐，使存贷款利率自由浮动; 并且逐步建立职业经理人市场，规范政府行为关键字】商业银行；行政干预；市场化一、问题的提出金融体制改革就是要减少行政干预，使银行成为自主经 营的市场主体，我国金融体制改革大致共分为三个阶段（唐 双宁，2005） [1]： 1984至1994年是第一阶段，由于国有企 业"放权让利”和'‘拨改贷”的进行，国有银行成为代替财 政部门向国有企业提供资金的主体，这使得银行业的行政干 预有进一步加强的趋势；1994年至2003年是第二阶段，为 深化国有企业改革，以及维护1998年亚洲金融危机后宏观 经济的稳定，行政干预虽然已经开始减弱，但银行业出现大 量呆坏账，很难做到自主经营；2003年至今是第三阶段，随 着国有企业改革的初步完成，以及中国加入WTO,大型国有 商业银行相继上市，逐步建立起清晰的产权关系和现代公司 治理结构，但行政干预依然广泛存在。

行政干预，是指政府通过制定法律、政策、规章等，强 制干预企业的进入、退出和经营管理目前与银行业行政干 预有关的研究主要有：第一、有关银行业准入和退出制度 王馨（2007） [2]认为我国银行业现行的准入退出制度以保 护为目的，这已经滞后于目前经济、金融发展的需要，即使 已经允许进入的领域仍面对过多的行政管制（卫荣之、丁立 歆，2012） [3],另外在陷入困境的银行退出市场时缺乏专 项法律法规和负责的专门机构，只能以政府直接干预为主 （王颖捷，2003） [4]o第二、有关利率市场化目前我国 的利率管制格局是“存款利率管上限，贷款利率管下限”， 这使得存贷利差过高，随着银行经营状况的改善，这不但不 利于银行业务转型，也不利于宏观调控（盛松成、童士清， 2007） [5],郑荣年和牛慕鸿（2007） [6]的研究表明银行规 模越大越倾向于发展存贷业务，而不是非利息业务第三、 有关大型商业银行公司治理韩朝华（2003） [7]认为我国 国有企业改革，主要决定于行政利益，国企改革主要在经济 利益层面，而并未触及到行政层面，所以国企改革后，治理 的实质是政府的行政监管代替股东对企业经理的监督（李哲 君,2009） [8] o而关于大型商业银行上市以后，钱颖一（2007） [9]认为国家绝对控股和干部制度使得国有银行与国际一流 银行相比仍有很大距离，这些研究都对国有银行治理的实质 持怀疑态度。

二、银行业行政干预的现状截止到2011年底，我国银行业金融机构，共有5家大 型商业银行，12家股份制商业银行，144家城市商业银行， 212家农村商业银行，190家农村合作银行，以及2家政策 银行及国家开发银行受惠于行政干预带来的隐性优势， 2008年以来银行业一枝独秀，利润以近年40%的速度增长， 但是我国金融业却出现各种问题：第一、银行业同质化竞争 越来越严重，产品缺乏创新，同时与信托业相关的各种理财 产品大量出现，加大了银行运营风险，危害到国家金融稳定; 第二、中小微企业贷款困难，只能转向民间借贷，受金融危 机影响，这些企业资金链断裂，以温州为代表的出口导向型 企业陷入困境，一时出现温州企业老板的"跑路潮"，演化 成另一种中国特色的金融危机一）准入退出行政化银行业的竞争程度、服务质量、市场结构，主要是由银行业的市场准入和退出机制决定建国之后，为了适应大一 统的计划经济，各家银行逐渐取消，并入财政部，直接置于 政府行政管理之下，完全失去了市场主体地位；改革开放后, 在计划经济向市场经济转轨过程中，为支持国有企业改革, 以及考虑到我国银行业发展滞后的现状，政府依然用准入退 出门槛控制银行业。

1、 银行业市场准入门槛过高虽然近年来银行业市场 结构不断优化，竞争不断加强，也逐步允许民营资本进入银 行业，可是依然存在政府设置的显性和隐性壁垒这表现在: 第一、高额的注册资本，美国银行业的注册资本仅为100万 美元，而根据《中华人民共和国商业银行法》规定，我国全 国性商业银行为注册资本为10亿元，城市商业银行为1亿 元，农村商业银行为5000万元，大大超过美国的规定第 二、银行业准入的审批项目复杂申请人为成立商业银行， 需向银行业监管机构提交要成立商业银行的所在地、名称、 业务范围、注册资本的申请书、可行性报告以及其他文件； 审核通过后，还需要提交章程草案、董事及高管的资格证明、 验资证明、经营方针和计划、营业场所、以及银监会规定的 其他资料和文件，这些规定和规章给政府部门寻租创造了机 会，形成隐性壁垒2、 银行业退出成本也过高因为准入门槛过高，导致 商业银行退出的经济成本相应提高，再由于银行业的特殊 性，还有很高的社会成本，但我国缺乏健全的市场化的银行 退出的法律、法规，所以很大程度上取决于政府意愿第一、 虽然我国为商业银行退出市场已制订初步的制度安排和指 导原则，但没有形成系统的法律依据，法律条文还有相互冲 突之处，此外也未明确规定退出市场的标准、方式、方法和 范围。

我国缺乏市场化的稳定和缓冲机制，更加缺乏市场化 的退出手段，也没有明确的市场机构专门负责银行退出市 场，虽然有针对正常经营的商业银行存款人保护的相关规 定，即存款准备金制度，但是面对资不抵债，已经发生严重 经营问题的银行并不适用第二、由于市场化的手段不足, 在银行退出市场过程中政府过深介入由于缺乏市场手段， 政府通常采用行政命令方式，通过中央银行再贷款或者通过 央行指定一家金融机构对将破产银行进行清算，而不进入破 产程序，1998年关闭的海南发展银行就是由中国人民银行发 放再贷款和特种金融债救助无效后，指定工商银行进行承 付，这是我国银行关闭的唯一案例二）利率管制行政化 利率市场化，是指利率 由市场供求状况以及通胀水平、经济中的风险决定，实质是 将利率决定权交给金融机构，利率作为价格信号能及时反映 资金的稀缺程度，以实现资本的有效配置，其关键即存贷款 利率的市场化进入21世纪以来，虽然金融机构存贷款利率自主定价 空间不断扩大，以政府管制利率为主的定价体系仍滞后于市 场创新的力量，难以满足金融机构的定价需要改革开放以 来，我国以双轨制方式推进利率市场化，即一方面逐渐放松 存贷款利率管制，另一方面引进市场化的利率，包括放开银 行间同业拆借市场利率、放开债券市场利率、建立金融市场 基准利率体系（SHIBOR）、放开境内外币市场利率，目前已 经形成“存款利率管上限，贷款利率管下限”的格局。

但是, 我国商业银行的业务主体是人民币的存贷款业务，存贷款利 率的市场化才是利率市场化的关键，而我国存贷款利率实际 上还是处于政府的管制之下，存贷款利率仍低于市场利率 在我国商业银行盈利主要来源于利差的情况下，银行有稳定 的盈利来源，反而使其倾向于维护管制利率体系，这进一步 增加了利率市场化的难度央行的管制利率，在我国的经济转轨过程中发挥过重要 作用，但是经济条件已经发生重大改变的情况下，依然维持 高的存贷利差已不利于经济的进一步发展在商业银行改革 的第一阶段，社会资金处于供不应求状态，而大量国有企业 却经营困难，出于要稳定宏观经济的需要，存贷利差基本上 在1%左右，从而保证了在转轨初期，我国宏观经济的稳定， 为改革赢得时间，利率市场化实际上反而有倒退状况在商 业银行改革第二阶段，随着国有企业改革的不断推进，银行 业在第一阶段积累的呆坏账使四大国有银行处于破产状态， 已经威胁到宏观经济健康发展，因此逐渐提高存贷利差在 国有商业银行改制上市后，经过十年的发展，我国商业银行 的竞争能力已经大幅度提升，截止2011年底，商业银行加 权平均核心资本充足率10.24%,整体加权不均资本充足率 12.71%,不良贷款余额1.05亿元，不良贷款率1. 77%,贷款 损失准备金余额1. 19万亿元，拨备覆盖率278.1%,同比提 高60.4个百分点。

在国有企业改革已经初步完成和商业银 行的竞争力提高的背景下，央行继续控制利率，以维持高的 存贷利差，反而阻碍银行业市场化发展三）高管任命行政化2003年以来我国商业银行改革取得重大成效，大部分商 业银行已经按照现代企业公司治理模式建立了 “三会一 层”的公司治理结构，实现了股权多元化，政府已经不再直 接干预银行的具体经营但是商业银行的治理实践依然十分 落后于治理形式，现实情况并不是与市场机制紧密联系的以 产权为核心的自主经营，而是与行政干预紧密联系的外部监 督，即党管干部取代了股东的投票职能和资本市场以及职业 经理人市场的约束和激励作用，其中以大型商业银行最具有 代表性1、目前我国商业银行普遍现状是干部管银行，而不是 银行家在管银行现交行董事长、建行董事长、农行董事长、 工行董事长全部为十八届中央委员会候补委员，中行董事长 为十八届中央委员会委员，所以大型商业银行虽然已经建立 起“三会一层”的现代银行治理架构，但是党组织和董事 会、管理层的分工问题，并没有可以遵循的明确原则，所以 作为行政管理者的政府，依然对银行运营拥有很大影响政 府的组织部门通过任免大型商业银行董事长和高层管理人 员以达到控制银行运营的目的。

2、 虽然大型商业银行在上市后，陆续出台了一些经济 激励政策，但是在高管和董事长仍是中组部任命情况下，其 激励机制仍有浓厚行政特色大型商业银行高管都有行政级 别，总行行长是副部级，省分行行长是正局级随着经济体 制改革的深入，在大型商业银行已经上市的情况下，出于降 低代理成本的考虑，对高管的激励应逐渐以经济激励为主， 目前的激励却是行政激励与经济激励并存虽然银行的监事 会成员由外部派出，但是也有一定的行政级别并仍由政府任 命，而不是由股东大会选举产生并对股东负责，其监督效果 值得怀疑3、 在大型商业银行上市以后，银行运营越来越市场化, 人事任免成为政府对银行施加影响的重要途径，为了防止内 部人控制和降低委托代理风险，反而使政府更加重视人事任 免的作用另外，党管干部本身就是一种很强的监督机制， 如果银行高管业绩优异，就可以得到职务提升、各种福利、 社会地位等，反之如果腐败或经营业绩较差，就会通过被免 职得到惩罚，所以银行高管在经营决策时往往将行政考量放 在重要位置，甚至做出一些政治上安全，但是经济上非市场 化的决策三、行政干预的影响通过以上分析可知，我国商业银行一只脚已经踏入市场 经济的门槛，完成了股权改革和上市并建立了现代企业治理 框架，但是另一只脚仍处于行政干预之下，离市场经济机制 依然遥远。

虽然金融体制改革取得了重大成就，竞争在不断 加强，金融机构的效率在不断提高，但是中小企业融资依然 困难，银行业落后于实体经济发展需要，与实体经济运营绩 效相背离这突出表现在：（一）民营资本基本不能进入银行业，多元产权竞争格 局并未形成我国银行业的准入和退出制度以保护和垄断为目的，在 经济转轨过程中曾经为推动我国经济发展和金融稳定发挥 过重要作用，但是近年来我国经济结构已经发生很大变化， 目前的政策并未随之改变公有制资本仍然垄断我国银行业，多元产权竞争格局并 未形成以我国上市的银行为例，截止2011年底，五家大 型商业银行控股股东分别为，工商银行为汇金公司35. 4%, 农业银行为汇金公司40. 12%,建设银行为汇金公司57. 13%, 中国银行为汇金公司，占比为67. 6%,交通银行为财政部， 占比26. 52%,这些股东性质为全部为国家然而，在另外 11家上市中小银行中，第一大股东为公有制资本的8家，中 信银行、光大银行、兴业银行、浦发银行、南京银行、华夏 银行、招商银行、平安银行，另外三家为。