国有企业监管.docx

附录2论国有企业监管方式的转变李治国本文讨论的问题主要侧重于国有独资和国有控股的大型企业的外部监管问题一、我国国有企业监管存在的主要问题1. 对国有企业一把手实施监督的问题国有企业监管的核心实质是如何对企业领导班子、尤其是一把手实施监督的问题但到目前为止,深化国有企业改革所进行的各种尝试,都未在机制上有效地解决这个问题一些企业的经营者行为不规范,主要表现在：投资决策不民主、不科学；侵吞国有资产；做假账；搞恶性竞争；损害职工合法权益等等2. 对国有大企业的监管体制未理顺,不协调目前,对国有大企业的监督管理是分开的、分散的,由多家分管财政部管资产（原国有资产管理局并归财政部）,中组部管干部任命,最近中央又成立大企业工委,党的工作由中央工委管,稽查特派员由国务院派遣,还有国家经贸委、人事部、工商、税务、审计、海关、银行等部门也都管一方面,监管机构多,监管机构职能重叠,工作交叉,责任不清,影响监督效能,另一方面,有些企业的经营者反映，企业遇到重大经营问题又找不到婆婆汇报和反映3. 国有资本出资者代表不到位企业是所有者的企业,所谓监督莫过于所有者的监督在所有权与经营权分离的情况下,如果没有所有者对经营者的有效监督,经营者就可能侵害所有者的利益。

如果所有者缺位就很难有真正意义上的监督中共中央十五届四中全会决定指出,要确保出资人到位这说明,目前国有企业出资人不到位的问题已经成为全党的共识由于出资人不到位,对国有企业的有效监管就难以到位4. 没有建立起科学考核国有企业领导者的指标体系和激励机制国有企业领导者干好干坏没有大的差别有的人不安心踏踏实实在企业干上一辈子,有的干出成绩后便走向政府行政部门,没有形成一支适应市场经济的、强有力的企业家队伍,没有形成市场造就企业家的机制5. 投资主体单一化的问题并未有效解决国有经济战线过长,国有资产分布太广、太散,严重影响国有企业竞争力据统计,我国经营性国有资本印以上分布在工业、建筑行业以及贸易、餐饮业等一般性领域而且改变国有企业的投资主体单一化、实现投资主体多元化的问题仍未有效解决6. 对国有企业加强监管的方式问题首先是加强监管与企业自主经营的关系问题并没有很好地解决加强对国有企业的监管,必须改善行政管理,切实加强法制监管,从政府直接的过程监督逐步过渡到法制体系下的事后监督其次是法制监督存在法制不健全、不完善、不落实的间题相对过去而言,我国的法制建设有了极大发展目前针对经济生活的法律框架已经基本具备,如公司法、会计法、合同法、证券法、环保法、土地法、税法等等。

当前比较突出的问题是监督检查及落实的力度不够,使对企业的法律监督不能有效地发挥法律监督的应有的效力此外,加强对国有企业的监督需要有一部专门的《国有企业法》7. 加强国有企业内部监管的问题加强国有企业内部监管是改善国有企业监管的基础从企业内部监管层面看,国有企业内部大多尚未建立起规范的现代企业制度董事会、股东会、监事会不能按规范运作,董事长一人说了算,董事会形同虚设有的企业很难处理好新三会与老三会的关系集团公司中母公司与子公司的职责划分不清晰公司的高层管理人员的选拔任免机制不适应市场经济的要求企业管理的基础工作仍比较薄弱国有企业内部的监管制度还不适应市场经济的要求二、改善国有企业监管制度的建议1. 确认监管主体，简化监管机构,改善监管方式,实行分级分类监管从建立国有企业监管制度的长期目标考虑,需要解决以政府还是以人民代表大会为主体进行监管的问题从国有资产的性质和避免将国有企业变为“官有”企业考虑,由人民代表大会作为监督主体比较合适建议实行由人民代表大会常务委员会常设国有企业管理委员会（或小组）,作为统一的常设机构,代表国有资本出资者,对国有企业实施监管的体制将国有企业分为国家级和地方级两级,分为国有独资、国有控股和国有参股三类,实施分级分类管理。

国家级国有企业可以建立独资公司和控股公司,一般不建立参与公司地方级国有企业可以建立控股公司和参股公司,一般不建立国有独资公司对国有独资企业,制订国有企业法,严格加强监管国有控股和参股企业,作为普通法人,与其他股份公司、非国有企业一样,按公司法进行监管国有独资企业实行董事会负责制,可不建立股东会,重大决策由董事会进行,并对国有资本的保值增值负责由全国人代会（国企管委会）任免国家级国有独资企业的董事和董事长,委派国家级国有控股企业的董事、董事长候选人和股东代表,由地方（省、市、自治区）人代会向地方级国有控股公司和参股公司委派董事和股东代表全国人代会（国企管委）会每年听取和评估、考核国有独资企业董事长关于企业经营的工作报告（评估和考核也可以委托中介机构进行）,以保证国有资本保值增值,任免奖惩经营者全国人代会（国企管委会）对国有独资企业实行资本预算硬约束,审核批准国有独资企业国有资本投资预算和决算（亦可聘请中介机构对预决算进行先期评估审计）,以保证国家财政预算的实现,防止重复建设,提高投资效益必要时,全国人代会（国企管委会）随时或不定期向国有独资和国有控股企业派遣稽查员、巡查员或经济检查小组稽查员等向人代会负责,不干预企业的独立决策和自主经营活动。

相应地,由地方（省、自治区、直辖市）人代会对地方级国有企业实施直接监管党组织选好管好党委书记,保证企业生产经营活动正常进行和党的路线方针在企业的贯彻落实上述董事、股东代表、稽查员等人选,可由人才市场或政府部门物色、推荐,由人代会（国企管委会）决定国有独资企业董事长向人代会负责,保证国有资本的保值增值,企业独立决策,自主经营,守法经营,依法纳税,与其他非国有企业平等参与市场竞争董事长每年人代会报告工作年度经营报告或增加一次中报和投资预决算报告除上述所有者监管方式外,对国有企业的监管主要是依靠法律监管人代会立法,公检法执法政府制订各种规章制度和政策,政府各职能部门,包括工商、税务、银行、审计、舆论等等,依法对企业进行行政监督、银行监督、舆论监督,加强对国有企业的监管,以维护正常市场经济秩序和国民经济的发展但是,这种法律监管、行政监管、舆论监督,并不是专门针对国有企业的监管,而是面对所有企业的,包括国有企业和非国有企业,一视同仁2. 建立规范运作的现代企业制度,完善法人治理结构规范的法人治理结构的优点是能形成一个责任明确、权力相互制衡的企业决策与经营体制,各司其职,各负其责董事会对企业的发展目标和重大经营活动做出决策,聘任经营班子。

经理班子执行董事会决议,组织企业的日常经营管理活动对投资项目提出建议董事长不能有超越董事会、随心所欲的权力国有独资企业由人代会委派监事会,股份公司按公司法组织监事会,监事会对董事会和经理班子实施监督规范的法人治理机构能形成内部产权约束公司治理机构中（包括董事会、经理层、监事会、股东大会）的人员,要坚持谁出资,谁任免的原则国有独资企业宜少不宜多除非国家必须垄断的行业和必须选择国有独资的行业要尽量打破国有企业产权主体单一化的模式,实现产权结构多元化为此,要进一步解放思想,切实加快国有经济的结构性调整和战略性重组在国有经济要逐步退出的产业领域,国有企业要有计划地逐步降低国有资本的持股比例,由控股变为参股建立比较科学、完善的国有企业绩效考核指标体系和激励机制不同行业、不同规模的企业必须建立不同的指标体系和考核标准,及时修订完善实行按经营年度进行考核,经营绩效与经营者收入挂钩要建立以资本利润率为核心的企业经营者业绩考核指标体系和激励机制,实行确有激励作用的经营者年薪制建立和完善企业内部审计机构（审计委员会）和审计制度,聘请具有法定资格的社会审计组织审计企业财务会计报告要建立和完善以投资、财务、人事、营销为重点的企业管理制度。

3. 进一步完善立法,制订《国有企业法》,加大执法力度为了建立和完善国有企业的监管体制,需要对现有的法规进行修订完善,以适应建立现代企业制度、完善公司法人治理结构的需要例如,年制定的全民所有制工业企业法,反映了改革初期的需要,当时推行承包经营责任制,实行厂长（经理）负责制,现在已不适应现代企业制度的要求厂长负责制是一种集权的、人治的体制,只适应计划经济而不适应市场经济市场经济要求公司的领导体制是一种分权的、民主的、法治的体制,既不是厂长负责制,也不是董事长一人说了算公司法没有规定董事长不得兼任总经理,也没有明确界定董事长与董事会的关系,只是规定董事长由董事会选举产生,受厂长负责制的习惯影响,容易造成董事长一人说了算,不利于公司治理结构的规范运作现有的企业立法中,已经有了《乡镇企业法》、《合伙企业法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》等等建议尽快制订一部《国有企业法》,以适应国有企业特点,建立、完善国有企业监管体制,以满足规范国有企业运营的需要在《国有企业法》出台之前,作为过渡,可先搞一个由国务院颁布的行政规章这个规章要对国有企业所有者、经营者、劳动者的权利和义务,企业领导班子的选拔聘用、考核、奖惩,企业法人治理结构和监督体系,企业财务制度,职工代表大会和民主管理等等做出规范,以改变当前在国有企业问题上法规政策体系混乱、政出多门、部门利益冲突、监督机构、职责重叠、监管工作交叉、责任不清、效率不佳的现状。

要加大对企业的执法监督力度对国有企业发生的经济案件、经济合同纠纷、债权债务纠纷等经济纠纷件,要及时立案处理对已判决的经济案件长期拒不执行的要强制执行对已查出的企业违规违法行为,要认真严肃进行行政处罚,构成犯罪的要追究刑事责任,如果有法不依、执法不严,那么法制监管就会软弱无力,现有法规就会名存实亡,虽有若无论国有企业监管方式的转变.经济学动态.2001。