社会基层管理.doc

浅议基层社会组织管理工作的现状及对策来源：湖南常德桃源民政时间：2011-09-23 16:12自《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以 下简称“两个条例”）颁布实施后，有力地推动和加强了基层社会组织的管理工 作仅桃源县注册登记的社会组织达141家，备案的社会团体828家登记注册 的141家社会组织中，社会团体103个，民办非企业单位38个取缔非法社会 组织2个，撤销不合格社会组织6个，查处社会组织违法活动23人次但是， 由于社会组织发展迅猛，而法规政策相对滞后，制约了基层社会组织管理工作的 有效开展一、问题及原因（-）法规政策不配套，制约了社会组织管理工作的开展一是法规政策不配套国务院颁布的两个《条例》基本上是一部程序性行政法 规，作用主要在于规范社会组织登记行为，而对社会组织的监督管理缺乏一定力 度和深度，执行起来力不从心，监督管理形同虚设，处罚规定缺乏可操作性，与 之相配套的规章制度，如社会组织人事管理、财务管理、收费管理、年度检查、 重大事项报告等还不十分健全，有的甚至没有，给监督管理工作造成了漏洞我 们对社会组织的监督和处罚，所依据的主要是《行政许可法》、《行政处罚法》 和国务院两个《条例》。

前两者为基本法，是设定和实施各类行政许可、行政处 罚的基本依据，缺少对社会组织监督的具体规定后者虽有社会组织监督的内容, 但却非常不全面、不具体，内容太少，且和两个法的内容还不完全一致尤其是 在对违法活动的查处中，可依照执行的内容非常少，大多数情况下都靠个人理解 去找依据，这是社会组织监督中处罚难和不敢处罚的一个重要原因例如，对社 会组织的撤销登记处罚在两个《条例》中没有具体的规定，同时对撤销登记的社 会组织能否重新登记没有明确，我们认为根据社团《条例》第十三条第一款、第 四条和民非《条例》第十一条第一款、第四条规定的内容，被撤销登记的社会组 织不能再进行登记仅是这样，两个《条例》也没有具体明确不予重新成立登记 的期限如果我们对撤销的社会组织立即予以成立登记的话，就失去了处罚的意 义，更不能体现出法律的严肃性；如果我们永久不予成立登记，对社会组织发展 不利，以多长的处罚时间为宜，国家没有这方面的政策规定二是法规政策滞后 两个《条例》出台近20年，虽然经过了 1998年的修改实施，但随着社会组织的 发展，两个《条例》仍缺乏可操作性，己不适应现行社会组织管理工作如规定 登记时间过长，不符合现行工作提速度的要求等等，而各级地方政府乂未出台与 社会组织发展相适应的地方性法规或政策，严重的影响了社会组织的监督管理工 作。

同时，随着新社会组织的出现，有关新社会组织登记管理出现了法律空白， 新社会组织涵盖范围远远大于民间组织所涵盖的范围，仅仅依据两个《条例》对 新社会组织进行登记管理远远不能满足社会组织发展要求，而国家至今尚没有出 台与之相适应的法规政策，我们将依据什么法律程序进行登记管理，这是当前有 待解决的问题二）监管机制不健全，影响了社会组织管理工作的开展两个《条例》规定，社会组织必须接受业务主管单位和登记管理机关的管理, 这种“双重管理”体制在当时条件下对促进社会组织的发展、加强社会组织的管 理起到了一定的积极作用，但“双重管理”体制确立的业务主管单位及其职责， 有些方面已不适应当前形势发展的需要，导致管理体制上的混乱如：社会组织 年检，按照条例规定，每年的3月初至5月底应对符合年检登记的社会组织进行 一次年度检查，可在实际工作中，大部分社会组织对年检的积极性并不高，不能 在规定的时间内完成，有的连续二年或三年以上未检，有的甚至自登记之口起就 从未参加过年检究其根本原因是“双重管理”体制不协调而导致，具体可分四 个方面：一是社会组织自律性不强大部分社会组织相对松散，自我规范意识不 强，缺乏有效的约束机制，不能主动配合登记管理机关工作。

主要表现在社会组 织机构内部人员变动经常，在法人（负责人）或经办人变动的情况下，不进行选 举、换届、变更，导致中间环节脱节桃源县篮球协会就是个典型的实例，该协 会在负责人、办公场所变更后，没有及时到登记管理机关办理变更手续，而且从 成立开始一直没有到登记管理机关接受年度检查，使登记管理机关和篮球协会不 能取得的正常联系，不能对其正常管理今年3月份我局通过多条途径终于与该 协会取得联系，并对他下达了处罚告知书后，他们才到登记管理机关办理年检手 续，我们对该协会限期整改，在整改合格后，才给予年检二是业务主管单位不 认真履职业务主管单位主要工作限于成立之初的审查、成立后的指导，未能在 社会组织建设上进行全程管理特别是个别业务主管单位因注重本部门利益或怕 承担管理出问题后可能带来的责任，不认真履行其应尽的管理职责，行政不作为， 致使社会组织“双重管理”形同虚设他们对社会组织年检工作不重视不督促， 在年检工作表上，随意做出了年检合格结论在筹备成立时审查不规范不严谨， 在行文时出具的不是审查意见而是成立批复，导致部分社会组织在登记变更程序 上的失误如桃源县马宗岭柑橘协会，在更名时，由于业务主管单位把关不严， 引起了该协会与登记管理机关的行政纠纷。

三是社会组织只注重业务主管部门和 上级对口管理，忽视登记管理机关的存在某些社会组织本身就是根据上下对曰 和业务主管部门的要求而成立，一些附属行政部门（企事业单位）成立的社会组 织，为了得到更多人、财、物方面的支持，往往就只依赖于本部门的工作和管理, 普遍认为他们的工作只要取得上级和主管部门认可就可以对登记管理机关不理 不采，甚至认为可有可无，无视登记管理机关的管理四是行政掌控牵制了社会 组织的正常工作由于政府职能没有彻底转变，许多应由社会组织来完成的社会 工作仍掌控在政府手中，从而牵制了部分社会组织发展空间，无法进行正常业务 工作，导致社会组织的名存实亡三）执法环境不畅通，限制了社会组织监管工作的开展一是法规政策宣传不到位，影响了社会组织的正常管理由于有关社会组织 法规政策宣传不深入、不到位，社会各个层面对此了解认识不够，其参与、配合 执法的意识不强，个别新闻单位因不了解情况，有时出现为非法社会组织提供宣 传阵地的现象如在某县政府网站教育战线板块大力宣传的紫东幼儿园，通过登 记管理机关的调查，该幼儿园只获得教育部门的办学许可证，未到民间组织管理 部门进行相关的注册登记，严格来说属于非法社会组织，而政府网站在不知情理 的情况下给予大力宣传，这种情况值得我们注意。

二是现行执法体制束缚了社会 组织监管工作的有效开展在现行的体制下，对一个违法或非法社会组织进行执 法，仅靠一个单独的社会组织登记管理机关是根本不能完成的事，执法工作的合 理开展涉及到很多部门之间的相互配合，联合执法才能将执法工作开展得具体到 位而做为同级别部门，根本无力将这种“特殊”工作协调得当，登记管理机关 难以独立进行执法工作同时，目前绝大部分基层社会组织管理部门工作人员少, 经费不足，办公条件相对较差，没有建立专门执法队伍，根本不具备有效的执法 条件这都与当前社会组织迅猛发展、监督管理任务日趋繁重的形势极不适应 三是行政压力干扰了社会组织的规范管理，部门局部利益滋长了社会组织的不规 范行为社会组织各项工作未能真正引起党委、政府的重视和支持，存在“权” 大于“法”的现象，影响了社会组织管理工作的正常开展个别单位为了本单位 利益，打着创收旗号，将部分闲置房产租赁给非法社会组织，在一定程度上助长 了非法社会组织活动的开展加上一些社会组织法制观念淡薄，内部管理制度和 自律机制不健全，其依法开展活动的自觉性有待提高二、儿点建议(-)完善社会组织管理法规政策，实施依法监督管理一是要加大社会组织管理的立法力度，明确指导思想，出台新社会组织登记 管理办法或完善现有社会组织登记管理的相关法律法规，使之具有较强的可操作 性。

在此基础上，积极协调有关部门，抓紧研究制定与完善相配套的各项管理规 章制度，着重完善和解决社会组织人事管理、财务管理、收费管理，以及年度检 查和违规处罚等问题，尤其在违规处罚方面赋予登记管理机关可根据工作需要实 施查封场所、扣押物品和冻结银行帐户等权力，以强化管理手段，为实施对社会 组织的有效监督提供政策依据，打下坚实基础二是结合实际情况，制定出台适 合自身特点的社会组织执法监督操作规范，统一执法程序、执法文书、处罚自由 裁量权限和相关依据标准，明确部门协同要求，全面规范执法监督行为，切实提 高执法监督水平去年，桃源县民政局制定了经县法制办审批的《桃源县民间组 织管理局社会团体行政处罚裁量权基准》和《桃源县民间组织管理局民办非企业 单位行政处罚裁量权基准》及《桃源县民间组织管理局基金会行政处罚裁量权基 准》，对规范基层社会组织执法操作收到了一定效果)加大社会组织工作宣传力度，改善行政监管环境要切实采取措施，通过多种宣传渠道和宣传工具，广泛宣传社会组织管理方 面的法规政策，逐步强化社会各界对社会组织管理的认识，增强社会群众参与、 配合执法和依法行事的自觉性，提高他们辨别真伪和自我保护的能力。

要认真研 究非法社会组织和社会组织违法活动的方式、特点及规律，及时总结监督管理工 作的经验，利用新闻媒体，对一些典型案例进行深入剖析和大力宣传报道，扩大 社会影响，震慑和教育各种非法、违法社会组织，树立和提高民管执法的严肃性 和权威性要大力号召有关部门拒绝为非法社会组织和社会组织的违法活动提供 条件，对为非法社会组织和社会组织迁法活动提供条件造成社会危害的单位和个 人，要给予相应处罚要积极向党政领导汇报、宣传社会组织管理工作的性质、 特点及有关政策，使党政领导真正了解社会组织管理工作，取得党政领导对社会 组织管理工作的重视和支持，减少来自于行政干扰的压力要教育广大民管干部 坚决克服怕麻烦、图省事的思想，切实履行工作职责，做到严格执法，大胆执法, 善于执法，凡是不符合法规政策规定的行为，要敢于纠正，敢于查处要在加强 登记管理机关机构建设的基础上，争取政府支持，尽可能地组建社会组织联合执 法队伍，或由政府出面、协调设立专门的执法部门和配备专职的执法人员及配备 必要的办案工具，进行联合执法要加强对执法人员的业务培训，实行持证上岗， 强化行政执法监督，切实提高执法人员的执法水平要进一步规范执法程序，全 面实行行政执法法律文书制度，使监督管理程序化、法制化。

三）健全社会组织内部管理机制，提高社会组织依法活动的自觉性依据法律法规，督促指导所有社会组织建立、完善以章程为主的内部管理制 度，健金代表大会、理（董）事会、监事会等制度，完善民主决策、财务、考核奖 惩、重大事项报告和接受捐赠公示等制度，形成自我管理、自我发展、自我约束 的机制加大社会组织基层党建工作力度，增强社会组织的时代责任感和使命感, 使社会组织自觉遵守各项法律法规政策，自觉接受业务主管单位和登记管理机关 及其它职能机构的监督管理，促进社会组织良性发展，真正使社会组织走向法制 化、制度化、规范化的管理轨道上来县民间组织管理股）社会管理创新遇到的问题及对策一、存在的突出问题（一）重经济发展，轻社会管理的现象普遍存在有些地方领导仍然只注重经济增 长，对社会民生建设缺乏兴趣和热情，对当地社情民意综治维稳情况了解不多， 对常规化和科学化的社会管理研究甚少，而且重强势群体权利、轻弱势群体权利 保障的现象依然存在二） 社会管理难度不断增大一是化解社会矛盾的难度加大各项改革向纵深推 进，将在更深层次上触及各方利益二是人曰管理难度加大大量的“单位人” 变成“社会人”，城市中的自由人增多；大量的剩余农业劳动力涌向城市寻找就 业机会，暂住人口大量增加。

政法机关对实有人曰管理的难度不断增大三是预 防、打击犯罪的难度加大在经济转轨、社会转型的过程中，随着人流、物流、 资金流、信息流的加大，一方面诱发、滋生违法犯罪的消极因素大量存在，有。