三30年来的内部控制制度.doc

三 30年来的内部控制制度、规范建设（一）20世纪70年代末到80年代的发展历程1978年，党的十一届三中全会召开，提出将全党的工作重点转移到经济建设上来，改革开放的大幕由此徐徐拉开进入20世纪80年代，改革开放不断深化，原有高度集中的计划经济体制逐步向有计划的商品经济体制转变综观这一段历史，会计服务于经济建设、对内搞活、对外开放的中心任务，做了一系列具有探索性、开拓性、奠基性的工作此阶段内控制度建设的重点是健全单位内部管理和成本核算制度，主要成果是《会计人员职权条例》、《会计人员工作规则》、《国营企业成本管理条例》和《国营工业企业成本核算办法》的发布1、《会计人员职权条例》和《会计人员工作规则》的发布计划经济时期，一些企事业单位就注重通过会计参与管理 比如上世纪60年代鞍钢实行的干部参加劳动、工人参加管理，改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术人员相结合，即“两参一改三结合”，可以说体现了具有中国特色的内控管理思想改革开放初期，针对十年“文革”中会计基础工作遭到严重破坏的情况，会计领域实行拨乱反正、建章立制，加强会计基础工作，一度成为当时会计的主流呼声1978年9月12日，国务院发布《会计人员职权条例》，对会计人员的工作职责、工作权限和总会计师的基本职责、工作权限，以及会计人员的专业技术职称等进行了规范。

其中第三章第九条规定：国家为保障会计人员履行职责，赋予他们下列工作权限： ……（2）有权参与本单位编制计划，制定定额，签订经济合同，参加有关的生产、经营管理会议领导人和有关部门对会计人员提出的有关财务开支和经济效果方面的问题和意见，要认真考虑，合理的意见要加以采纳 （3）有权监督、检查本单位有关部门的财务收支、资金使用和财产保管、收发、计量、检验等情况可见，当时的会计人员已经被赋予了加强单位内部控制的权限1984年4月24日，财政部发布《会计人员工作规则》（下简称《规则》）《规则》共分九章，包括总则、建立岗位责任制、使用会计科目、填制会计凭证、登记会计账簿、编制会计报表、管理会计档案、办理会计交接和附注它把计划经济时期一些好的做法、成功的经验进行了系统的概括、总结和提升，以财政部文件的形式成为各个单位的行为守则，各企事业单位、金融机构会计基础工作的整顿、规范、达标、升级等以此为基础展开，包括银行结算标票证的数字写法都以此为规范《规则》提出根据工作需要配备会计人员，明确职责分工和工作范围，建立会计人员岗位责任制，“要从实际出发，坚持精简的原则，切实做到事事有人管，人人有专责，办事有要求，工作有检查”，可以说是以权定责，权责明确。

《规则》还附发了工业企业会计人员岗位责任制的参考方案，其中一个重要内容是会计人员不得兼管有关工作，也就是管钱不管账，管账不管钱《会计人员职权条例》和《会计人员工作规则》的发布对当时全国会计工作秩序的恢复和发展产生了很大的作用，也为1985年《会计法》的制定做了前期准备2、《国营企业成本管理条例》和《国营工业企业成本核算办法》的发布建国以来，对于国营企业的成本管理工作，国家规定了其成本开支范围和主要的费用开支标准，制定了成本计划的编制程序和方法等十一届三中全会以后，经过整顿，企业的成本管理工作得到了不同程度的恢复和加强，但在企业成本管理方面仍然存在着管理不严、损失浪费严重的现象财经纪律松弛、乱挤乱摊成本的现象也比较普遍；基础工作差、成本核算严重不实的问题也大量存在为了改变这种状况，财政部从1981年开始就着手拟定《国营企业成本管理条例》1984年3月5日，国务院发布了《国营企业成本管理条例》，对国营企业的成本核算范围、成本核算方法、财会部门的成本管理责任、实行厂长领导下的各部门成本管理责任制、主管部门对国营企业成本管理的监督责任和处罚权力等作出全面的规范后来，财政部于1985年先后制定发布了国营工业企业、交通运输企业、施工企业、商业企业、金融企业的成本管理条例实施细则。

《国营企业成本管理条例》的实施，促使企业加强和改善成本管理，增收节支，努力降低成本，提高经济效益，使我国当时的企业成本管理工作上了一个新台阶 为了配合 《国营企业成本管理条例》的实施，财政部于1986年12月23日制定发布了《国营工业企业成本核算办法》，对企业的成本核算的具体方法和程序作了明确的规定《国营工业企业成本核算办法》的贯彻实施，在全国范围内统一了生产费用的归集、分配以及完工产品、在产品的成本计算方法，不仅规范了成本核算和成本控制的内容，同时也规范了质量成本、责任成本等问题，对促进企业增收节支、降低成本、提高效益发挥了重要作用，同时也促进了《国营企业成本管理条例》的贯彻实施二）20世纪90年代至21世纪初的发展历程经过10多年的改革开放，到上世纪90年代初，中国的改革开放特别是引进外资、搞活经济取得显著成效1992年春季邓小平同志的南巡讲话为中国发展社会主义市场经济指明了方向计划多一点还是市场多一点，不是社会主义和资本主义的本质区别计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段这一论断解决了“姓资”“姓社”的方向性选择的争论问题。

紧接着，1993年党的十四届三中全会明确了建立社会主义市场经济体制的方针全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度现代企业制度对建设企业内部控制制度提出迫切要求，我国真正意义上的企业内部控制制度从此开始建立与成熟此阶段内控制度建设的重点是推进各单位财务风险的防范建设，主要成果是《会计法》的修订和《会计基础工作规范》、《内部会计控制基本规范》及部分具体规范的发布1、《会计基础工作规范》的发布随着经济管理和会计工作的发展，《会计人员工作规则》的一些规定已经不能适应新形势的要求，会计基础工作中的一些新情况、新问题需要以规章、制度的形式予以规范因此，在总结《会计人员工作规则》及其他会计基础工作规章、制度实施情况的基础上，1996年6月17日财政部发布《会计基础工作规范》，对会计基础工作的管理、会计机构和会计人员、会计人员职业道德、会计核算、会计监督、单位内部会计管理制度建设等问题作出了全面规范，共分六章，包括总则、会计机构和会计人员、会计核算、会计监督、内部会计管理制度和附则《会计基础工作规范》一方面为各基层单位和广大会计人员开展会计基础工作提出要求和示范，使加强和改进会计基础有明确的目标和具体努力方向，以此推动各单位的会计基础工作逐步规范化、科学化、现代化；另一方面，为各级管理部门管理会计基础工作、检查会计基础工作情况提供政策依据和考核标准，督促各单位不断改进和加强会计基础工作。

《会计基础工作规范》（下简称《规范》）的最大变化在于，在《会计人员工作规则》基础上，增加了会计监督内容会计监督的主要内容包括：　　（1）会计监督的主体和对象　　《规范》第七十三条规定：“各单位的会计机构、会计人员对本单位的经济活动进行会计监督就是说，会计监督的主体是各单位的会计机构、会计人员；会计监督的对象是本单位的经济活动尽管会计监督的主体是各单位的会计机构、会计人员，但不能理解为会计监督仅仅是会计机构、会计人员的事情，单位领导人应当积极支持、保障会计机构、会计人员行使好会计监督职权　　（2）会计监督的依据　　《规范》规定，会计机构、会计人员依据法律、法规、规章、制度进行会计监督具体依据包括五个方面：一是国家财经法律、法规、规章；二是会计法律、法规和国家统一会计制度；三是各省、自治区、直辖市财政厅(局)和国务院业务主管部门根据《中华人民共和国会计法》和国家统一会计制度制定的具体实施办法或者补充规定；四是各单位根据《中华人民共和国会计法》和国家统一会计制度制定的单位内部会计管理制度；五是各单位内部的预算、财务计划、经济计划、业务计划等上述内容体现了会计机构、会计人员不仅要认真行使法律赋予的监督职权，还应当对单位内部的其他经济活动进行有效的监督和控制，以充分发挥会计的职能作用。

　　（3）对原始凭证进行审核和监督 　　对原始凭证进行审核和监督，是对会计信息质量实行源头控制的重要环节，是会计基础工作的一项重要内容会计机构、会计人员对原始凭证进行审核和监督，主要应当抓住两个环节：一是对原始凭证真实性、合法性的监督对不真实、不合法的原始凭证，不予受理对弄虚作假、严重违法的原始凭证，在不予受理的同时，应当予以扣留，并及时向单位领导人报告，请求查明原因，追究当事人的责任二是对原始凭证准确性、完整性的监督对记载不准确、不完整的原始凭证，予以退回，要求经办人员更正、补充　　（4）对会计帐簿的监督　　《规范》针对当前假造帐册、帐外设帐行为比较严重的问题，突出强调，会计机构、会计人员对伪造、变造、故意毁灭会计帐簿或者帐外设帐行为，应当制止和纠正；制止和纠正无效的，应当向上级主管单位报告，请求作出处理　　（5）对实物、款项的监督　　《规范》规定，会计机构、会计人员应当对实物、款项进行监督，督促建立并严格执行财产清查制度发现帐簿记录与实物、款项不符时，应当按照国家有关规定进行处理；超出会计机构、会计人员职权范围的，应当立即向本单位领导报告，请求查明原因，作出处理其目的是认真执行财产清查制度，分清责任，保护公共财产的安全、完整。

　　（6）对财务报告的监督　　《规范》规定，会计机构、会计人员对指使、强令编造、篡改财务报告行为，应当制止和纠正；制止和纠正无效的，应当向上级主管单位报告，请求处理这主要是针对实际工作中假造会计报表等问题所作出的规定　　（7）对财务收支的监督　　会计机构、会计人员对单位的财务收支实行监督，《规范》主要规定了以下几点：一是对审批手续不全的财务收支，应当退回，要求补充、更正二是对违反规定不纳入单位统一会计核算的财务收支，应当制止和纠正三是对违反国家统一的财政、财务、会计制度规定的财务收支，不予办理四是对认为是违反国家统一的财政、财务、会计制度规定的财务收支，应当制止和纠正；制止和纠正无效的，应当向单位领导人提出书面意见请求处理单位领导人应当在接到书面意见起十日内作出书面决定，并对决定承担责任五是对违反国家统一的财政、财务、会计制度规定的财务收支，不予制止和纠正，又不向单位领导人提出书面意见的，也应当承担责任六是对严重违反国家利益和社会公众利益的财务收支，应当向主管单位或者财政、审计、税务机关报告　　（8）对其他经济活动的监督　　《规范》还规定，会计机构、会计人员对违反单位内部会计管理制度，以及单位制定的预算、财务计划、经济计划、业务计划等的经济活动实行监督。

　　（9）配合搞好国家监督和社会监督　　国家政府部门和社会中介组织对单位会计工作的监督，是会计监督的重要组成部分国家监督和社会监督的健全和完善，可以督促单位内部会计监督的更好地进行因此，《规范》规定，各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政、审计、税务机关等的监督，如实提供会计凭证、会计帐簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报；按照法律规定应当委托注册会计师进行审计的单位，应当委托注册会计师进行审计，并配合注册会计师的工作，如实提供会计凭证、会计帐簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报，不得示意注册会计师出具不当的审计报告　　　　2、《会计法》的修订1999年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过《会计法》，并于2000年7月1日开始生效，修订后的《会计法》是我国第一部体现内部控制要求的法律，有力推动我国内部控制的发展其中第四章第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项。