鄞州城区环卫市场化改革设想.doc

鄞州城区环卫市场化改革设想 党的十七大报告中提出，要“更加注重社会建设，着力保障和改 善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会 公平正义，…… 民生” ，成 为当前谈论最广的 话题，改革和发展城 市公用事业成为下阶段城市管理中的进一步热点和重点作为城市公 用事业的组成部分之一，城市公共环境卫生管理直接关系到群众的基 本利益，而该行业的各个环节又与政府、社会、个人有着千丝万缕的 联系因此，研究城市公共环境卫生管理有着直接的参考和应用价值 本论文的研究目的在于，通过对鄞州区城区保洁体制和鄞州区城 区公共环境卫生事业情况的分析和研究，以点带面，确定现行体制存 在的弊端，探究问题形成的原因，从而提出以导入市场化为突破口， 构建城市公共环境卫生运行市场化的机制和模式 一、鄞州城区保洁机制现状分析 ㈠环卫改革成效 鄞州区自2004 年9 月探索城区保洁机制市场化运作以来，在以 下三个方面取得了一定的成效 1、实现 了由政府包揽向市场调节转变鄞州区环卫管理长期沿 用计划体制下的官僚思维和行政模式，由政府统包统揽，难以激发内 部活力，导 致资金使用效益低，作业标准和服务质量不高而城区保 洁作业市场化后，城区道路的保洁质量大大提高，工作经费相对节省， 职工待遇则有增无减。

2、实现 了“ 以钱养人”向“ 费随事转”的转变原先，环卫处的经费 主要用于人头费和日常管理费上，算到道路养护上，每平方公里的道 路养护成本较高而实行市场化运作后，根据工作任务和工作标准核 定工作经费， 实行总额包干，超支不补，刺激承包单位向管理要效益， 向市场要效益 3、服务 水平由短期突击向长效管理转变过去环卫处既当裁判 员又当运动员， 环卫作业考核流于形式环卫作业市场化后，环卫系 统的内部活力得到激发， 职工的危机意识和责任意识增强，工作积极 性调动起来了，做到了检查与不检查一个样，节假日与平时一个样， 环卫作业质量显著提高 ㈡几点体会 1、统一思想 认识是前提改革 牵涉到职工的切身利益，如果得不 到职工的理解和支持，就无法顺利进行鄞州区环卫处在2004 年9 月首次试行保洁作业市场化运作时，没有较好地调研环卫市场和作业 公司，又在承包后搞一刀切，导致初次承包出去后，职工时有不满情 绪， 发生环卫工人集体到环卫处上访，投 诉保洁公司随后，环卫处积 极改进，深入基层职工中，讲清楚改革的重要意义，同时与保洁公司 多次沟通协调，促使公司与职工明白环卫改革会给公司和职工带来长 远利益，是公司和职工双赢的选择。

通过各种补救措施，到2006 年初 第二轮承包开始时， 环卫改革已深入人心，成为职工的自觉行动，同 时也促使更多的保洁公司加入竞争行列2、引入市场机制是关键环卫改革工作中，政府 应该有所为有所 不为，改变过 去大包大揽的做法，集中精力把必须管的事情管好，把 不该管、管不好的事情交由市场运作，实现管理职能与作业职能的分 离，让更多的市场主体参与环卫作业领域的竞争，以达到激发活力、 降低成本、提高效能的目的 3、坚持 积极稳妥是原则环卫事业处于城市管理特殊而重要的 位置，既是城市管理的重点，市民关注的热点，也是城管改革的难点 在事业单位改革尚未定性之前，环卫改革还须积极稳妥地进行 4、落实长 效管理是目标环卫改革的落脚点是建立长效管理机 制应从找准影响环卫管理效能的内因着手，通 过理顺工作职能、引 入竞争机制、完善考核手段、下放管理权限、强化工作责任，解决体制 和机制上的弊端，实现由突击应付向长效管理的转变 ㈢存在问题 从鄞州区城区保洁作业的改革情况来看，鄞州区城区公共环境卫 生管理体制的改革仍处于浅层次，其在改革实践中遇到和折射出的问 题主要有以下几方面： 1、市场 化的法律法规还不完善。

环卫市场化需要外部法律法规 的保障和规范，因为环卫市场化它首先是一种制度创新但是，目前 很多相关的法律都是空白的，很多基本的问题还没得到根本的解决， 相关的配套措施严重缺乏如招投标方式与拍卖方式的程序设计，特 许合同的内容及救济方式，经营权期满后的移交办法，行政监管的法律根据，服务定价的原则与方式，监管机构的职权划分，对监管机构 的再监督等等，还是一片空白 2、环卫 部门观念、角色、 职能的转变还不到位 过去的环卫部门 政企不分、政事不分，既是环卫的管理者，也是 环卫的执行者，集投资、 决策、管理、监督、生 产 、服务于一身 环卫 要市场化，就要重新区分 政府环卫部门和环卫企业的界限作为政府管理部门的那部分，应该 要管理整个环卫行业，确定环卫行业经营者的权、责、利和义务，建立 合理的产品和服务价格机制，建立富有效率的补贴激励机制同时， 环卫单位要树立服务意识，树立全员全过程质量第一的观念；环卫作 业人员则要树立市场竞争意识，富有市场经济头脑 3、外部的环卫企业尚未形成环卫是一个稳定的需要，城市化的 加速使这个市场前景越来越好但是，由于过去环卫由政府负责，社 会上几乎没有专业的环卫企业所以环卫市场的完善、经营主体的培 育以及环卫行业的建设都需要在今后逐步完成。

4、合理计价的原则与体系尚未形成建立合理的价格机制是环 卫事业改革的一个核心问题价格不当，或者使经营主体难以进入环 卫市场，或者造成市民负担过重，这对环卫市场化都会带来较大的副 作用 二、鄞州区公共环境卫生管理需求分析 ㈠总体需求分析根据鄞州区的“十一五” 规划以及城市发展战 略和基本定位，未来 的几年是鄞州区城市化进程快速发展期，而新城区南部新城，政治、 经济、文化中心的定位，更是对公共环境卫生服务提出了如下需求： 一是垃圾总量的增长要求城市垃圾处理向专业化、科学化、规范 化、无害化、资源化方向 发展在 现有的卫生垃圾填埋场基础上，必须 要有高标准、高科技含量、高处理能力的垃圾处理和回收设施、设备 必须逐步建立垃圾分类收集、 处理体制，提高垃圾的回收再生 资源化 率 二是城市交通管网的发展要求道路清扫的机械化、规模效益和垃 圾收集、中转站点的合理规划和基础设施建设要对现有的垃圾中转 点进行改造，并对垃圾站点进行定点规划、新建，建立智能化的垃圾 收集体系，要推广上门收集垃圾的范围，提高上门收集垃圾率 三是鄞州区城市的发展战略要求尽快发展环卫作业统一市场，积 极培育环卫作业市场主体 四是要积极引导社区化管理模式，尽快发展和完善行业协会管理 工作。

㈡人口及垃圾量预测 根据鄞州区各镇统计资料，至2004 年底，鄞州区总人口为 112.11 万，其中户籍人口68.87 万，外来人口43.24 万而根据《宁波 市鄞州区城镇体系规划》中的人口预测， 户籍人口与外来人口的年平 均增长率如下表 表 5.1 户籍人口与外来人口的平均增长率2005—2010 年 2011—2020 年 户籍人口平均增长 率 0.36% 0.31% 外来人口平均增长 率 6% 3% 这也就是说，至2008 年，鄞州区总人口为124.89 万，其中户籍 人口70.13 万，外来人口54.76 万；而到2020 年，鄞州区总人口为 155.09 万，其中户籍人口72.52 万，外来人口82.57 万 根据目前对鄞州区日产垃圾的统计， 对比长三角地区城市情况， 结合鄞州区实际情况，可以测算出，到2020 年人均垃圾量将达到 1.0㎏/d 各 镇乡垃圾量预测具体数据见下表 表 5.2 鄞州区生活垃圾产量预测表 垃圾量（t/d） 序 号 单位 现状 2010 年 2020 年 1 石碶街道 55 65 83 2 钟公庙街 道 85 119 159 3 姜山镇 73 134 173 4 下应街道 70 97 133 5 邱隘镇 70 90 123 6 五乡镇 30 41 527 东吴镇 18 23 33 8 云龙镇 30 50 66 9 横溪镇 30 47 61 10 塘溪镇 10 42 54 11 咸祥镇 25 29 35 12 瞻歧镇 20 28 33 13 高桥镇 80 107 147 14 集仕港镇 45 59 76 15 古林镇 80 105 142 16 洞桥镇 20 28 34 17 鄞江镇 20 32 41 18 横街镇 40 47 54 19 龙观乡 10 15 19 20 章水镇 15 28 33 合计 826 1186 1551 三、深化市场化改革战略框架设计 ㈠深化市场化改革的战略思路1、政企分离是我国环卫作业市场化调整的关键。

在政企分离的 体制下，环卫 企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制，按照市 场经济原则开展环卫经营业务，从而在市场竞争中实现自身的发展和 壮大政府则从政府公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织 者，从而提高政府管制的效率企业根据政府颁发的经营许可证的有 关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现企业经营机 制的根本性转换 2、竞争是提高 环卫产业经济效率的根本性途径国外发达国家 在环卫产业中鼓励竞争的经验表明， 竞争不仅未使原有的环卫企业衰 败，反而带动 了整个产业的发展， 创造了更多的发展机遇，而且还使 政府管制者能获得较多的管制信息缓解管制双方的“信息不对称” 问 题，从而有利于提高政府管制效率 3、有效竞争是制定政府政策的目标导向环卫基础设施需要巨 额投资，这 些投资的专用性很强，一旦投资就难以挪作他用，沉淀成 本很大这 就要求政府制定环卫市场准入政策环卫企业有可能凭借 其市场垄断力量，通过制定垄断高价以谋求垄断利润，从而导致配置 低效率这 意味着应该允许较多的企业进入环卫产业进行竞争性经营， 发挥市场竞争机制的作用，以刺激经济效率这就要求政府制定允许 新企业进入产业的政策。

㈡城市公共环境卫生市场化改革框架设计根据以上所提出的战略思路， 对照当前鄞州区城市公共环境卫生 运作机制，可对城市公共环境卫生管理体制和运作机制的市场化改革 进行宏观及微观上的框架构思设计 1、政企分开，转变政府环卫管理职能，理 顺管理关系，建立新体 制可以尝试 把环卫作业服务中经营性和竞争性部分推向市场，实行 政事（企）分开、管干分离，这是转变政府管理职能的必然趋势，是培 育和发展环卫市场的必由之路 首先应明确界定环卫管理部门的职责和职权是：编制行业发展规 划；负责规范性文件的起草和实施；管理政府投资和社会收费；领导行 业协会工作；维护环卫市场秩序，行使监督、管理制裁的权力同时应 明确界定区、街道、社区各自的职责，理 顺这三级的管理关系，构筑有 效的市容环境卫生行政管理框架按照集中领导、分区负责、权责统 一、精简高效的原则，对区以下环卫管理部门职责进行界定 其次，政企脱钩，事 业化向企业化改制 对隶属于区、街道管理部 门的环卫作业单位实行企业化、 专业化改革，使他们从行政部门的隶 属管理中分离出来，通过内部转制改革、外部 联合重组，兴办具有独 立法人资格的环卫作业服务企业，走上自我 经营、自我积累、自负盈 亏、自我发 展的市场经济轨道。

第三，建立行业协会管理机制在环卫作业推向社会、推向市场 后，建立行业协会管理新机制是十分必要和重要的行 业协会的职能 包括：环卫企业资质审查；组织企业招标；行业的布局规划、总量控制；行业政策和价格指导；行业的选优评奖；行业的信息交流与管理培训； 新技术、新工艺、新 产品、新 设备的推广应用等等 2、引入竞争机制，打破封 闭，放开 环卫市场，培育市场主体为 打破长期以来形成的环卫作业“政府投资、行 业包揽” 的体制格局，可 以采取统一规划、全面部署、先内后外、内外 结合的办法，有计划地放 开作业市场，可按顺序将居民和企事业单位的垃圾收集与垃圾中转运 输作业、道路清扫和冲洗作业、社会公厕管养作业、居住小区的环卫 作业服务以及垃圾处理作业全部推向市场， 为各种经济性质的企业投 资环卫事业开创良好的社会环境 环卫作业市场放开后，需培育和发展多种所有制形式的环卫实体， 打破垄断，参与竞争首先是如前所说的，将隶属行政部 门的事业单。