关于住宅禁商问题的法律探析.doc

关于“住宅禁商”问题的法律探析单建国建孚律师事务所2006年6月19 口，北京市工商行政管理局发布的第十四号文件规定：口即日起暂停为 登记地址为民用住宅的企业办照这一文件规定的出台立即引起轩然大波，成为近期北京楼 市的热点问题之一十四号文件规定涉及到了居民、业主、租八、开发商、物业管理公司等 多方的切身利益，对此文件规定的观点态度也各不相同，拥护者有Z,反对者有Z,无奈者 有Z是否应当对住宅禁商？有无法律依据？十四号文件规定能否从根本上解决住宅商用的 问题？对禁止住宅商用问题是否应当“一刀切” ？为什么只是“暂停”办照？ “暂停”到何 时？等等，这一系列的话题，也是近期北京楼帀的热门话题住宅商用的现状及弊端多年来，工商行政管理机关在审查企业的注册登记申请材料时，未对以民用住宅作为公 司注册登记地址的行为予以严格禁止，因此有人量公司都陆续合法登记注册在居民住宅楼 内止因如此，住宅商用之风愈演愈烈，据有关媒体报道，北京市有60%的公司开在居民住 宅楼内，仅今年一季度，在朝阳区注册的公司就有60%以上的办公地点设在居民住宅楼内随着住宅商用的比例越来越高，其弊端和危害也越来越明显首先，住宅商用扰乱了居 民的正常生活。

每天早晚是居民楼内电梯的使用高峰时段，此时，也疋是居民楼内办公的员 工上下班时间，他们的集体出入造成了电梯的拥挤，影响了居民止常使用电梯白天有时赶 上一些公司用电梯运货，居民们根木无法使用木应属于自己的电梯工作口的白天应当是居 民楼内十分清静的时间，但是，在楼内办公的人员以及前来联系业务的客户来来往往，再加 上有的外来联系业务的人员乱按门禁系统、乱敲住户房门，有些公司的员工肆无忌惮地人声 噴哗或者在午休时间打开超重低音的音响设备，冇的公司员工在电梯间内打羽毛球，或者把 楼道、电梯间当作吸烟室，聚众吸烟，混杂的人流、污浊的空气、嘈杂的噪声、拥挤的楼道 和电梯，这一切把一个好端端的居民楼搅得乌烟瘴气，彻底地打乱了居民本应享有的一•份安 静有的公司晚上加班到很晚、周末也加班，这样就造成居民在自己的住宅内正常的休息权 利也被侵犯居民的正常牛活秩序被严重干扰和破坏，住宅的品质和牛活的品质也随Z大幅 度降低其次，住宅商用侵犯了居民的财产权益市于楼内办公人员、前來公司联系业务人员的 频繁出入，以及搬运货物，加速了电梯等公用设施的止常损耗，缩短了这些设施的大修周期 和使用寿命，增加了居民物业费用的支出，给居民造成了财产上的损失。

第三，住宅商用给物业管理带来困难，容易引发安全、治安、刑事案件由于居民楼内 办公司，一方|侨导致楼内的人流增加，且外来人员混杂，物业不好控制楼内人员的进出，很 难有效管理这就无形当中增加了楼内的消防、治安等安全隐患有些人是到楼内公司办事, 而有些闲杂人等则是打着到某公司办理业务的旗号混进楼内进行盗窃、抢劫从以上事实可见，住宅商用的泛滥，厉患无穷，己经严重影响了广人居民的正常生活, 因此，应当及时地予以禁止或加以限制第I•四号文件产生的连锁反应在十四号文件公布实施后，首先是造成了那些以住宅为登记地址、前去办理工商登记注 册的人员被拒之门外，因为，按照该文件规定，口 2006年6月19FI起，暂停为登记地址为 民用住宅的企业办照其次是造成那些此前已经注册成立在住宅楼内办公的公司，无法再办 理迁址到其他住宅楼内的注册地址变更登记手续有的公司已经签订了住宅租赁合同并且交 付了房租，但是却无法办理地址变更手续更为尴尬的是，因为I•四号文件发布得太突然， 有的公司已经从原注册区县的工商登记机关办理了登记注册档案材料迁出手续，但是，因为 十四号文件的出台，在新的办公地点却不能落户，有人形容这就像飞机起飞到达了 1=1的地的 上空却不能降落一样，这突如其来的变化让他们感到无奈。

因为长期以来一直未对住宅禁商，很多公司自成立时起就一直在住宅内办公，这是经工 商登记部门核准的，现在这些公司能否在住宅内继续牛存下去？明年能否顺利注册？这些问 题在十四号文件中却找不到答案这些公司对将来何去何从茫然不知所措由于根本不可能想到工商部门会突然出台这样的规定，有的公司其至己经购买了居民住 宅作为办公场所，准备在居民区内长期安营扎寨十四号文件的出台，也彻底粉碎了他们的 美梦，由于政策的变化，现在他们需要考虑的是已经购买的房屋如何处置？住宅禁商可以逐步改善居民的居住环境，提升住宅品质，口然会受到很多居民的扌门手称 快，应当说受益者是大部分居民但是，这一政策也并非对所有的业主都是利好的根据十四号文件，登记注册时凡提交《房屋所有权证》写明的房屋用途为住宅，购置商 品房购房介同写明房屋用途为住宅（公寓、别墅）的，《房屋所有权证》和购房合同中房屋 用途的表述无法辨別为住宅或商用的（商住、综合等），均不予登记注册十四号文件实通 之后，在业主这一群体中受影响最人的是那些商住楼、公寓和纯商务公寓楼的业主，也有人 形容这一群休是“受伤最重”特别值得一提的是，在最近这些年政府批准新建的商务公寓中，有些在政府主管部门批 准审定的设计图纸中根本就没有厨房，也没有煤气管道，而是按照纯商务用途设计的，这种 房屋不具备居住条件，I•四号文件对这样的房屋也予以禁商，那么，将来这类商品房作为商 品的使用价值将如何体现呢？这些纯商务公寓都是由政府主管部门批准立项、审定设计方案 和批准开工建设的，也是政府主管部门批准销售的，同样也是由政府丄管部门颁发的《房屋 所冇权证》。

这样的商务公寓在北京并不少见十四号文件的规定对纯商务公寓也采取了“一 刀切”的做法，显然根本没有考虑到这部分业主的利益，对纯商务公寓禁止商用，不仅于法 无据，而FL也不合情理无法出租商用，又不能自己居住使用，每丿J还要还按揭贷款，这令 很多商务公寓的业主一筹莫展山于纯商务公寓无法居住，十四号文件又规定不允许办公使用，口然会影响到物业公司 收取高额的物业管理费，所以，十四号文件也会影响到物业管理部门的经营情况由于购买 纯商务公寓不能实现投资目的，肯定会降低投资者的购房欲望，对于止在建设销售当中的商 务公寓的销售情况则会产生巨大的负而影响从以上情况可以看出，十四号文件的突然出台，现在还未实际解决住宅商用的扰民问题, 但在客观上却造成了几家欢喜几家愁、众说纷纭的局面十四号文件对住宅禁商没有法律依据在现行的法律法规当中，并没有禁止住宅商用的规定正因如此，长期以来经工商登记 机关核准成立了大量的以住宅为登记住所地的公司目前，在法律法规没冇修改的情况下, 作为行政执法机关是否有权以自己制定的住宅禁商文件作为行政许可的审核条件和依据 呢？笔者认为，虽然十四号文件有利于解决住宅商用所造成的扰民问题，其积极的意义是毋 庸置疑的，但是，从法律角度来说却是存在法律障碍的。

一）十四号文件的规定与现行的法律法规的规定相悖2003年8丿J 27 LI第I•届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可 法》，该法于2004年7月1 口起实施《中华人民共和国行政许可法》第4条规定：设定利 实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序第12条规定：企业或其他组织 的设立等可以设定行政许可根据上述法律规定可见，申请注册成立公司的行为实质上是在 中请行政许可笫38条笫1款规定：中请人的中请符合法定条件、标准的，行政机关应当 依法作出准予行政许可的书面决定根据《中华人民共利国公司登记管理条例》规定：中请设立公司应当提交公司住所证明第24条规定：公司住所证明是指能够证明公司对其住所享有使用权的文件《中华人民共和国民法通则》第71条规定：财产所冇权是指所有人依法对自己的财产 享冇占冇、使用、收益和处分的权利根据这一规定，房屋所冇权人冇权将房屋出租获利， 因此，承租人也有权通过签订租赁合同取得住宅房屋的使用权《中华人民共和国城市厉地产管理法》第54条规定：住宅用厉的租赁，应当执行国家 和历屋所在城山人民政府规定的租赁政策由此可见，国家法律中没有关于住宅禁商的规定, 而北京市人民政府也没有制定关于住宅禁商的政策。

根据上述法律法规的规定，在申请公司登记时，如果申请人提交了有效的租赁合同，也 就足以证明其取得了该房产的使用权，在现行的法律法规当中没有禁止住宅商用规定的情况 卜如果巾请人所提交的巾请没有违反法律法规之处，工商登记机关作为行政许町的实施机 关,就应当像以往一样作出准予行政许可决定，而没有任何理由不作出准了行政许可的决定根据上述法律法规的规定可见，十四号文件中关于“登记注册时凡提交的《房屋所有权 证》写明的房屋用途为住宅，购置商品房购房合同写明房屋用途为住宅（公寓、別墅）的， 《房屛所有权证》和购房合同中房屋用途的表述无法辨別为住宅或商用的（如商住、综合等）, 均不予登记注册”的规定明显与现行的法律法规规定相悖二） 十四号文件没有法律依据行政机关应当依法行政，同时，作为行政许可的实施机关也同样应当依法行使行政许可 的审查批准的权利I例号文件既不是北京市人民代表大会或者英常务委员会制定的地方性 法规，也不是北京市人民政府制定的行政规章，而是由作为行政许可的貝•体实施机关的工商 局自己制定的一个文件这甲就涉及到了一个行政许可的具体实施机关是法律法规的执行者 还是制定者的问题，很显然，行政许可的具体的实施机关是行政执法机关而并非立法机关。

《中华人民共和国行政许可法》第16条规定：法规、规章对行政许可条件作出的具体 规定，不得增设违反上位法的其他条件所以，I•四号文件的出台实际上是行政许可的实施 机关口行增加和提高了准予行政许可的条件，执法者口行制定了规则，扮演了立法者的角色 因此，北京市工商局作为行政许对的实施机关口行制定并提高准予行政许可的条件的行为， 没有法律依据三） 在执行十四号文件的过程中将出现混乱和尴尬的局面首先，根据该文件的规处根本不能彻底解决民宅商用的问题因为在十以号文件下达Z 前，已经在住宅登记注册的企业不需要遵守该规定，至于明年企业年检时是否还允许继续在 住宅里开办，述需要等待通知这一系列不确定的因素和“暂停”二字，都不得不计人对十 四号文件的效力和询景产生疑问最关键的是，依据十四号文件根本不可能达到预期口的其次，在相关法律法规行政规章都没有任何修改变化、国家和地方的法律环境没有变化 的情况下，十艸号文件的公布实施，不仅造成了行政许可的实施机关在文件实施前后执行了 两种截然不同的审杳批准标准的问题，同时还造成了在相同的法律环境下，与很多省〕卜•自治 区的行政许可审查批准标准不一致的问题这种情况的出现显然是一个法治社会的尴尬。

第三，对于在十四号文件下达之前己经在住宅登记注册的企业将来年检的问题，则是工 商局自己为自己出了一道难题这些金业在开业注册登记以及此前年检时，工商部门都已经 许可他们在住宅楼内办公，如果今后工商部门以在住宅内办公为由不给予年检，那么显然是 在口己否定口己，而且属于損口撤销或变更已经牛效的行政许町和反，如果今后继续给予 年检，允许继续在居民住宅内经营，则与制定十四号文件的初衷再次背道而驰，不仅没有达 到制定文件的H的，还会影响行政许可实施机关的威信和形象笫四，北京市工商局曾经在2002年6月17 FI发布过《关于在居民楼内设立企业有关问 题的通知》，该通知中明确规定：允许企业（或个体工商户）以居民楼中的居住用房屋作为住 所（经营场所）从事科技开发、咨询服务、市场调研、企业形彖策划、打字、复卬、图文设计、 动画制作和广告经营活动，在其登记注册过程中，不再要求提交居（家）委会、物业管理委员 会等居民自治组织出具的证明文件这个通知允许在住宅楼内开办科技开发等企业，4年时 间Z后，在法律环境没冇变化的情况下，I•四号文件则禁止开办一切企业，不仅前后自相矛 盾，而且作为一项政策显然不具有稳定性和连续性，还会让人有朝令夕改的感觉。