中国农村土地制度：形成、演变与完善.docx

    中国农村土地制度形成、演变与完善    [Summary]中国现行农村土地制度以“统分结合，双层经营”为主要特征，来源于20世纪对“一大二公”的人民公社体制的改革这一制度能够发挥农户和集体两个层面的积极性，但也存在着诸如“长久不变”的实现、土地细碎化、“统分结合”中“统”的作用发挥不够等问题未来的发展趋势主要有：农村基本经营制度日趋完善、新型农业经营主体和微型家庭农场并存、新型农业社会化服务体系日趋完善[Key]土地制度；农村基本经营制度；新型经营主体；农业社会化服务[作者简介]孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员在由众多制度构成的中国农村制度体系中，土地制度居于基础性地位新中国成立后，社会主义农业经济体制的建立，首先从土地制度开始，而肇始于20世纪70年代末期的中国农村改革也是从土地制度破题的土地”的概念非常宽泛，按照《中华人民共和国土地管理法》，土地可分为农用地、建设用地和未利用地农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等①本文所讨论的土地特指农用地，限于篇幅，主要讨论耕地占有、使用等一系列相关制度，首先讨论新中国成立后农村公有土地制度的形成，然后讨论改革的过程及发展趋势。

一、农村公有土地制度的形成及特点（一）1949—1956年：农村土地公有制度的初步形成新中国成立后，全国范围内的土地改革，使获得土地的农民生产积极性极大提高一些缺少生产资料的农民为了解决生产中遇到的困难，按照自愿互利的原则，开始在私有财产的基础上进行互助合作，成立了互助组1951年发布的《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议（草案）》把互助组分为三种：简单的劳动互助、常年互助组和以土地入股为特点的农业生产合作社1953年，中共中央发布了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》，致力于通过合作社引导农民过渡到更高级的社会主义1955年颁布了《农业生产合作社示范章程》，1956年颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，至1956年4月，全国绝大多数地区已经基本完成了初级形式的农业合作化，10月底，多数省市实现了高级形式的合作化至此，我国农村土地集体所有制初步形成，集体所有制和部分集体所有制的合作经济已经在农业经济中占据了绝对优势地位二）1957—1978年：人民公社时期的土地制度1958年8月，中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》决议推行的人民公社规模，以一乡一社、两千户左右农户为标准，并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。

由于规模过大，不可避免地导致了生产效率下降、社员收入平均化和“四多四少”问题②，为此，1959年8月，中共中央政治局通过了《关于人民公社的十八个问题》，首次明确了人民公社的三级所有制，即人民公社所有制、生产大队（原高级社）所有制和生产队所有制，其中生产大队所有制为主导1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》（即人民公社“六十条”）明确了人民公社的基本核算单位是生产队，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配直到1978年启动农村改革前，尽管中间略有调整，中国农村一直实行“三级所有，队为基础”的土地集体所有制度综上，新中国成立之后，第一代领导人致力于构建一个集体所有、统一经营的农村土地制度从产权经济学角度看，只有明晰的产权加上适度的经营规模才能达到最大的产出效果，因此，自1959年起，中共中央就在探索最佳的基本核算单位1959年把基本核算單位界定为生产大队；1960年以后则下放到生产队，并不断强化生产队对土地的所有权和使用权但问题在于，以生产队为基本核算单位的这种生产关系仍然不适应生产力发展的需要，具体表现在农民生产积极性低下，农产品供给增长缓慢甚至下降集体化21 年间，粮食净征购数增长仅21 % ，棉花收购增长48 % ，食油收购反而减少了14 % ，均远低于人口和劳动力增长速度。

农业劳均粮食净征购年递减1.09 %，棉花收购年递减0.15 %，食油收购年递减2.69 %粮、油均由合作化开始时的净出口国变为净进口国粮食由“一五”时期的年净出口20 亿公斤变为“五五”时期的年净进口70 亿公斤，为同期年净征购数的16 %29 个省市区中，有11 个由粮食调出省区变为调入省区，到20世纪70 年代末期，只有3 个省能够调出粮食③ 在这种情况下，土地制度改革已经成为必然二、土地制度改革与“统分结合的双层经营体制”的形成与演变1978年底，在党的十一届三中全会精神的鼓舞下，安徽省凤阳县小岗村等一批村庄率先突破传统体制，在村内实行了以“包产到户”“包干到户”为主要内容的各种承包责任制，后被中央文件统一界定为“家庭联产承包责任制”“家庭承包经营”自此至今，中国农村土地制度改革经历了三大阶段概括地看，从20世纪80年代前半期的5个中央一号文件，到1993年的《农业法》和中央11号文件、1998年党的十五届三中全会通过的决定、2002年的《农村土地承包法》、2008年党的十七届三中全会通过的决定和新世纪以来的12个中央一号文件等等，政策逐步深化，构建了相对完整的土地制度框架一）1978—1993年：“统分结合的双层经营体制”形成时期1979年9月通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中，把“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干。

除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”正是这一改动，使广大农民和基层干部看到了制度创新的希望到1979年底，全国包产到户的比重已经达到9%1982年中央一号文件下发，正式承认了“双包”责任制的合法性这个文件还初步阐述了“统一经营”中“统”的内涵1983—1986年的几个中央一号文件都对“统”和“分”的内涵作了越来越明确的界定endprint1991年，党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”，指出“要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办”1993年3月《宪法》修正案正式把这一体制纳入宪法同年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《农业法》，第五条指出：“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”至此，农村基本经营制度正式确立二）1993—2008年：土地承包经营权稳定时期1984年中央一号文件规定：“土地承包期一般应在十五年以上”，而到了1993年，小岗村等村实行责任制的时间就达到了15年。

因此，1993年的中央11号文件对承包期限作了进一步规定，即“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变并提倡“增人不增地，减人不减地”，推进了土地承包经营权的稳定1998年10月召开的党的十五届三中全会总结了农村改革20年的经验，强调要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“关键是稳定完善土地承包关系”2002年，《农村土地承包法》出台，其第四条为：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定从而把土地经营权的稳定上升到法律地位2007年出台的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权，进一步强化了土地承包经营权的法律地位，从财产权角度保障了农村基本经营制度的稳定三）2008年以后：“长久不变”和土地制度的动态稳定时期所谓动态稳定指土地承包经营权在流转中实现并促进农村基本经营制度的稳定实际上，早在1984年，中央一号文件就“鼓励土地逐步向种田能手集中”1993年中央11号文件、2008年中共十五届三中全会、2002年《农村土地承包法》等，都有鼓励土地流转的内容但从现实中看，农村集体对农户承包土地“小调整”以及集体侵犯农户承包经营权等现象依然存在，农民不能放心流转土地。

因此，2007年之前，土地承包经营权流转面积占家庭承包经营总面积的比例始终比较低，2007年才达到5.2%因此，农村土地承包经营权的稳定和固化已经成为现实中的迫切需要因此，2008年召开的党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”第一次提出“长久不变”问题，在政策上强化了这种稳定性；2009年中央一号文件强调在此基础上“抓紧修订、完善相关法律法规和政策”，落实“长久不变”政策目前，《农村土地承包法》正在修订，其核心内容之一就是体现“长久不变”精神而农村集体土地所有权和农户承包经营权的确权、登记、颁证正是为实现“长久不变”作准备2008年以来，以“长久不变”为核心内容的一系列农业政策的实施，给广大农民吃了一颗“定心丸”，土地转出和转入的积极性都大为提高到了2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%；转出农户6542.1万户，占家庭承包农户总数的28.4%④流转促进了土地承包经营权的动态稳定现实中，农村土地至少具备三种权利，一是所有权，属于农村集体所有二是承包权，属于农村集体成员所有三是经营权，农村集体成员承包土地后，自然获得了经营权，二者是合一的，但当他把土地流转出去时，他就失去了经营权，而转入者则得到了相应的经营权。

因此，土地的三种权利在现实中是分离的但《农村土地承包法》中，承包经营权则是一个概念，没有分开为了解决这一法律和实践的矛盾問题，2014年中央一号文件提出了“三权分置”的政策思路，进一步促进了农村土地制度的动态稳定这一重大政策创新不仅要体现在正在修订的《农村土地承包法》中，中央层面也要出台相应的政策文件从现实中看，土地承包经营权的稳定深受农民的欢迎，也是粮食生产“十二连增”、农民收入“十二连快”的基础三、农村土地制度的完善：问题与趋势土地制度是现代农业制度体系中最基本也是最核心的内容，因此，土地制度必须能够满足现代农业发展的需要当前，中国农业发展到了一个前所未有的关键时期作为人口大国，农业作为一个产业具有公益性特点，必须保证一定的主要农产品自给率，作为农业大国，农业产业又具有一般产业的特点，即需要通过市场来实现自己的价值，要不断提高市场竞争力，包括国际市场竞争力这就要正确处理政府和市场的关系一）存在的主要问题当前，土地制度改革遇到了前所未有的挑战，主要表现在以下四大方面第一，“长久不变”的实现问题党的十七届三中全会明确指出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，可以理解为家庭承包经营的制度“长久不变”和“二轮”承包后的地块以及相应的责、权、利“长久不变”。

后者涉及一系列具体问题或者操作性问题，例如，由于“二轮”承包时农村税费负担比较重且基本上按土地面积平均分担，很多地方在具体操作时都隐瞒了农户承包的实际面积，这在土地承包管理上是没有问题的，但要实现《物权法》所界定的“用益物权”，即财产权就有问题了这就必须对农户的承包土地进行重新丈量、登记、确权、颁证，这项工作目前已经在全国范围内全面推行只有土地面积和承包关系弄清楚了，才能“确实权，颁铁证”，才有可能实现“长久不变”当然，如何实现“长久不变”，农村集体和承包户之间是否需要签订第三轮承包合同，以及合同的期限是多长，则是2023年（从1993年第二轮承包开始算起）前后必须解决的问题但无论如何，这次农村承包地确权、登记、颁证就应该成为“长久不变”的起点，否则，这次耗费人力、物力巨大（全国平均每亩确权成本60元人民币）的确权工作岂不是白做了？第二，土地细碎化和规模经营之间的矛盾难以解决土地是农民最基本的生产资料，土地的分配首先要体现公平性，因此，各地在承包时大都采取了按人头平分土地的“均田制”，即在土地按优劣分级之后，把每一等级的耕地平。