国外城市社区管理模式及其启示范本.docx

国外城市社区管理模式及其启示 他山之石 国外城市社区管理模式及其启示 李保明 随着我国社会的全面转型，城市社区管理体制改革已成为现代城市发展的必然要求，当前面对社会领域存在的复杂矛盾和新问题，过去行之有效的一些社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等已难以完全适应，要按照党的十八大报告提出的部署和要求，在认真总结我国前段改革实践的基础上，借鉴国外的长期实践经验，探索加快推进我国城市社区管理体制改革的新思路和新方法： 一、国外城市社区管理模式 世界各国城市社区管理模式都有各自的特色，概括起来，大致可以分为三种类型：政府主导型管理模式、自治型管理模式和混合型管理模式 １．政府主导型管理模式 以德国、瑞典、新加坡等国家为代表的一些现代化国家都属于这一类，其主要管理特点比较相同：政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为强势，甚至还比较直接、具体和明显，对社区运行和发展有很大的控制力，实现社区组织机构的职能作用与上级政府意图高度的统一虽然德国是联邦制国家，瑞典是君主立宪制国家，但是他们设立的都是中央、省（州、郡）和城市三级政府机构，给城市政府赋予较多的自主权，也有一套比较完整的足以能够推进管辖市做好工作的法律体系。

首先德国和瑞典把城市都划分为一定数量的社区，并在社区里面建有官方组织机构，有时候区政府还采取直接与居民见面的办事方式；其二在政府的主导下社区组织机构比较注意充分发挥中介和社团组织的作用，以政策鼓励他们，做许多社区组织机构想做而做不到的工作政府给社区内部培植了许多民间社会团体、各种协会组织、营利和非营利企业以及其他一些社区服务机构等等，这些团队和组织不但发挥着政府与社区群体和个体的沟通纽带作用，还能够及时满足政府提供不出来的物质和精神产品；第三主要是采取各种政务公开的形式，鼓励社区居民参与社区公共事务决策和监督，尽可能地让居民看到城市社区发展变化的全过程和体会到参与决策和监督后的成效新加坡政府更是直接管理社区，全国对下不再设立市、区政府，社会管理的基本单位就是社区每个社区都设有公民咨询委员会、居民联络管理委员会和居民委员会公民咨询委员会是组织、协调社区事务，募集社区基金，提高社区居民福利的管理机构；居民联络管理委员会是行使建设和管理社区民众各种俱乐部的主管部门，具体组织举办社区内的各种文化、教育、娱乐、体育等项活动，同时也发挥政府与居民之间互动的桥梁作用居民委员会的主要工作是通过开展各种民间活动，如：组织舞会、民防演练、居民对话等，促进邻里和睦、社会组织协同，以及更好地鼓励居民政治参与，理解和响应政府的各种方针政策。

在新加坡现行的政治体制下，社区组织机构和各类社会团体实质上也是政党与社区居民直接联系的最基本的政治纽带新加坡社区组织机构的主要领导成员一般不是直接选举产生的，而是由国会委任或由议员直接提名推荐，然后再履行有关法定程序新加坡社区立法完备、详尽、具体、界限分明，是新加坡社区建设的又一个重要特色政府制定了一整套法律、法规和禁令，能使人们的言谈举止、衣食住行皆有章可循、有法可依新加坡现行的社区法律、法规多达４００余种，规定详尽、具体，在是与非、罪与非罪问题上界限非常明确为了规范人们的一些具体的社会行为，罚款措施被广泛使用，且数额较高在依法严格管理社区的同时，还强调以德育人，注重“精神文明建设”，以此进一步维护良好的社区秩序 ２．自治型管理模式 以美国、加拿大等发达国家为代表的一些现代化国家属于这一类这些国家的城市社区管理都是在行使社会职能最基层的一级城市政府组织下进行的，社区创建、改建、发展的理念更注重于“自治”，城市社区没有政府派出机构，主要是依靠社区自治组织机构行使社区组织管理职能，社区组织机构的领导成员由居民直接民主选举产生城市社区组织机构享有对社区发展规划、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权。

其社区自治的最大特点是“社区城市化，城市社区化”，不断开发社区组织机构以外的其他服务团体的资源，以满足社区居民日益增长的物质和文化的需求社区自治职能与城市政府职能相比具有二个不同的特点：①城市政府职能是有限的，法定的，强调全覆盖，管的比较宏观和重要社区自治管理职能是在法定范围内无限的，协商性的，不强调全覆盖，权力重心下移，给社区公共管理之外留有更大的空间和主动权，强调 他山之石 个性化②社区自治的基本方法是把许多具体权责进一步下放到社区专业和非专业团队以及社区居民身上，使居民与政府之间的沟通距离和次数大幅度减少，居民的具体问题和实际困难能够得到及时有效地解决城市政府职能的体现则不然，恰恰相反，它更强调抓大放小，也比较严格，不够灵活美国城市社区建设在充分体现以上二点的基础上，更加注重与社区居民一起创建“共享型自治社区”，更加注重满足人的需求和开发利用人的资源虽然这种社区也有明显的地域划分，让社区居民享受更加充分的自由，但它们的活动范围或在界限划分方面一般还要超出某个具体的生活社区，社区居民没有一种受制于特定生活社区的感觉，与经常活动相连的其他社区之间共享着一种潜在的周边文化交融现象，所以，他们还是一种“地域开放型”自治体制。

美国把这个区域划分为“街”，但它与中国城市里的“街”含义是根本不同的美国“街”的一个普遍理解含义是“社区生活”它不仅仅是一个地方的名子，而且它还是一个地方社区居民开放价值观的体现生活社区商议和决议的许多事情还要在“街”中设立的董事会上举行听政会来进行讨论、评估和确立治理方案，“街”的功能是建构一个更大范围的辅助公共社区服务的机构或交流平台，这个平台资源在政府和社区居民两个端点发挥着又一极的制衡作用，为社区自治发挥着另一极的良好推动作用他们的社区发展，已经走过了１００多年的历史，创建了一套比较系统的社区发展理论和方法，形成了一个比较完善和稳定的城市社区自治体制和机制 ３．混合型管理模式 日本、以色列、澳大利亚、新西兰等国家属于这一类，是介于政府主导型和社区自治型之间的一种模式，其主要特点是政府职能与社会团体与居民个人责权紧密结合，也可以说政府是半放权的日本的具体做法是：建设政府层面和民间层面的社会结构是一种机械结合和有机结合的混合体所谓机械结合：一是中立性日本的社区自治组织不是政党组织，日本《地方自治法》规定“地缘团体不得为特定政党所利用”；也不是政府组织，它是民间组织，没有行政级别，实行自我管理。

二是自主性日本社区居民是社区的主人，社区自治是全体社区居民意志的集合，尽可能多地按照自身意愿做事，自由地表达自己的意愿，能够独立地行使不违抗上位法律和政策的决策权，自觉地承担起社区的责任和义务所谓的有机结合：一是目标性日本社区管理的所有活动，都以本社区的科学发展和居民安居乐业为目标政府扮演着一个“仆人”的角色，提供的产品仅是一个服务二是自律性日本政府赋予社区自治组织更多的自主和自治权力，社区居民享有足够的优越性和满足度，这样社区居民自然而然地就会有较强的认同感和归宿感，也会高度珍惜社区的自然环境和人文环境，不但能够遵守他律，而且更能严于律己照此以来，这种向心力和凝聚力就会在社区居民与地域社会各元素之间再造出一种有益的隐形互动力量，自动调剂着城市社区各种资源余缺配置三是参与性日本市级政府中设立有“社区建设委员会”和“自治活动课”等相应的机构，对社区实施间接管理；社区内设立的“町内会、住区自治会、住区协议会”也有政府派员参加，实行参与式的动态管理；社区居民参与社区活动都是自发自愿的，而且在各项活动中参与率高达９０％左右以色列国家的具体做法是：由政府组成人员、社团代表和社区居民代表共同参与社区组织机构的管理工作。

在这种模式中，虽然政府直接对社区工作干预的比较少，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，但是，官方动作与民间自治在社区发展的许多方面是通过派员直接参与交织在一起的澳大利亚和新西兰等国家的城市社区管理模型与以上国家也很类同 二、国外城市社区管理模式的主要特点 通过总结归纳上述国家的做法可知，国外城市社区的管理模式具有以下几个主要特点： １．城市社区管理模式的建立理念不但只是考虑社区组织机构这一极管理问题，而且还更重要地考虑了另一极社区居民的需求，通过第三极中间的非政府机构的协同，达到三极共同协调发展或者进一步推进城市社区建设的社会化和多元化 ２．城市社区的各种管理模式与国家政治的高度体现是一个辩证统一的关系国外城市社区管理的自治型模式主要是通过法律、政府主导型模式主要是通过政府直接参与、混合型模式主要是通过政府半参与等形式来实现与国家政治及意志的高度统一 ３．法律法规和政策措施是城市社区不断良性发展的内在不竭动力国外城市社区的建立、壮大，不断地为社区发展提供资源和不断地满足社区居民日益增长的需求，无论是从时间先后顺序上，还是在自然和社会空间位置上都非常重视法律法规和政策措施的及时跟进，美国自２０世纪６０年代以来，先后相继制定了许多有关城市社区建设的法律法规，如：《住宅和社区发展法》、《社区再投资法》、《家庭宠物限养法》和《国家和社区服务合作条例》、《授权区和事业社区》法案等等。

新加坡和日本国家为城市社区建设和发展也有许多比较明细的法规，对社区有很强的约束力欧洲、澳洲的国家也都是这样做的 ４．不同的社区管理模式都在利用着不同的自治形式，使得社区结构化产生新的生产力，不停地开发出一、二次物质资源和精神源泉，较大限度地满足社区居民日益增长的各种需求，为社会、政府和民众三个方面都有利 三、启示与思考 我国城市社区管理模式的探索与确立，是一个较为复杂的系统工程，为了实现我国既定的发展目标，参考国外城市社区的现行做法，结合我国的实际状况，需要对今后的城市社区发展着重注意以下几点： １．我国城市社区管理体制的建立和完善是一个循序渐进的过程我国的城市社区建设是在“全能政府”“失效”和市场作用“失灵”状况下，建立市场经济体制与培育社区自治机制双重任务下的一个社会形态整合过程；应当看到我国正在进行着计划经济体制向市场经济体制转型当中，人民群众最低层的组织体制基本上是从“单位制”向“社区制”过渡，这些当中的一些理论和实践问题还未能得 他山之石 到彻底解决；中国特殊国情下形成的“单位制”毕竟运行了几十年， 这个“单位制”的“痕迹”不可能在较短时间内完全消失；在现阶段党政机关、事业单位至上而下的计划经济体制统揽属性还比较明显， 对这种分权意识和破解传统制度的胆量还远远不够大；“单位人”数量还相当大，这种分化转移任务还相当繁重； 与当今国外的现代化国家城市社区管理体制机制相比，还存在很大的差距。

所以，尽快建立和完善我国的城市社区管理模式，应该说还有一段较长的路程要走 ２．进一步加大我国城市建设政策理论的创新研究力度自从２０００年１１月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志的开始试点工作以来， 在我国大中城市都广泛开展了城市社区改革试点，已取得了很大的成绩，创立了许多不同类型的发展模式， 如：上海模式、沈阳模式、江汉模式等但是，当前还存在着许多急需改进的地方，其中一个比较重要的问题就是对城市社区建设进行深层次政策理论研究重视不够１０多年来，对我国城市社区建设的研究创新工作，仅在一些专门研究机构和高校里面研究的比较多，仅是完成了一些研究论文、 发表了许多理论文章、书写了不少调查报告等， 运用研究成果还不够到位，特别是在一些能够制定法律法规的机关、 党政决策部门研究的就比较少， 虽。