宋朝的政治制度.doc

第二章 宋朝的政治制度第一节 中央决策体制一中央决策机构1皇帝坐殿视朝听政 最高决策机构2 宰执在二府议政和理政次高决策机构，改制前：宰相和参知政事在中书门下（政事堂），枢密使在枢密院办公平时百官有公事“巡白”改制后：三省合班奏事，以尚书令厅为都堂，后来三省长官和枢密院长官举行会议也赴都堂3 朝廷官员集议（优点：集思广益缺点：皇帝先定基调参与者找依据）次高决策机构改制前：判都省官主席，御史监议，左右丞执卷展读改制后：下诏侍从、两省官员每天都堂集议一次，台谏官视情参加集议4 制置三司条例司、国用司、讲议司、机速房等机构的设置 临时决策机构为适应某一时期政治或经济需要，进行改革，筹集经费，加强对外战争的指挥等，集中了其他机构的权力，成为统治高层决策性机构二 决策的依据和信息传递渠道1 二府（或三省和枢密院）分班或合班奏事 皇帝决策主要依据 2 臣僚章奏 准许各司长官各路州长官直接奏呈皇帝或奏申朝廷或只申中书门下或枢密院，对有些官员还有定期奏事的规定3 臣僚上殿奏事 规定了官员上殿奏事的资格，包括官阶高低、差遣的重要 程度4 大臣留身奏事 5 台谏官的“本职公事” 6 监司和帅司的奏报 7 经筵官的议论 三 中央决策的运行机制最高决策层即皇帝的独裁机制，次高决策层即二府长官和在朝官员的竞争机制，以及外朝对内廷、大臣对皇帝、监察系统对大臣的监督机制。

1 内廷与外朝2 朝议与廷争 实行竞争机制，以激励官员畅所欲言，从而为朝廷提供最佳决策方案，藉以选拔合格的宰辅官员3 执奏与封驳 宋朝决策机构作出决策后，要求台谏官进行监督，并要求封驳机构进行复审，还允许各级执行机构和官员对中央不正确和不符合法定程序的决策进行抵制，称为“执奏”或“奏禀”4 最终裁决权 皇帝有最终裁决权第二节 中央行政体制一 宰辅制度中书门下和枢密院以及元丰改制后的三省长官，即正副宰相和枢密院的正副长官，是宰相和执政官，统称“宰执”或“宰辅”三司曾是最高财政机构，但宰辅中不包括号称计相的三司使宰辅的职位，决定它们在中央政治体制中占有至关重要的地位1 中书门下与元丰改制、三省合一后的宰辅体制（5次变革）2 枢密院 下属机构：兵、吏、户、礼四房职权：枢密使和知协助皇帝掌管全国军政；凡边防、军队的日常事务与中书门下（北宋前期）或三省（北宋后期至南宋）分班向皇帝禀奏；事关国体，与宰相和执政官联合禀奏；遇大祭祀活动轮流担任献官；主管国防机密、兵符、军籍、选差路分都监以上将官、诸班直、内外禁军等事 3 三司 4 宰相事权 评价：宋初到南宋，宰相的事权包括兵权、财权、司法权，出现了由分割到集中的过程。

这反映出一种历史必然，项圈的分割不利于抵御周邻少数族的侵扰，不利于提高国家机构的效能，不利于宰辅集团的团结，所以出现了宰相事权强化的趋势二 中央行政机构及其职能 北宋前期，宫中设中书门下，宫外设三省，三省长官废宰相者一般不得登政事堂，实际上剥夺了三省长官议政和决策的职权神宗元丰改制后，三省真正成为中央行政机构，拥有应有的职权，南宋时三省合为一体1 三省六部二十四司和寺、监、局 2 职能分工及其变化 北宋前期三省六部职能分工承袭晚唐五代之制，复杂，大多数机构职权较小元丰改制使各机构职责分明，同时大多数机构相应扩大了职权门下省：北宋前：权判门下省事掌管供御宝、亲祀、大朝位设位版，赞拜拜彪、外官及流外（官）较考，承受中书宣黄画敕，及僧道赐紫衣师号等 元丰改制：原中书门下的部分职事划归门下省，门下省的职权范围扩大很多，掌管“受天下之成事，审命令、驳正违失、受发通进奏状，进请包印”凡中书省的画黄和录黄，枢密院的录白和画旨，皆留为底，尚书六部所上“有法式事，皆奏复审驳”中书省： 北宋前期：由判中书省事掌管，提供郊祀和皇帝的册文，考校幕职州县官，斋郎、室长、各司人员年满复奏，文官改赐章服，僧道赐紫衣师号、举人出身、寺观名额等。

元丰改制： 原中书的部分职事划归中书省，中书省的职权范围扩大很多，掌管“进拟庶务，宣奉命令，行台谏章疏、群臣奏请兴创改革，及中外无法式事应取旨事同时掌管省、台、寺、监正副长官以下以及侍从职事官，外任监司、节镇、知州军、通判，武臣遥郡横行以上的除授尚书省：北宋前期：由权判尚书都省事“总领省事”及集议定谥、祠祭受誓戒、在京文武官员封赠、注申发付选人、出雪投状、二十四司吏员迁补等事元丰改制：并省了一些机构，尚书省的职权范围扩大很多，掌管“施行制命，举省内纲纪程式，受付六曹文书，听内外辞诉，奏御史失职，考百官庶务之治否，以诏废置、赏罚”六部皆隶属本省都司掌管“受付六曹诸司出纳之事，而举正其文书稽失，分治省事”六部：北宋前期：职权大为减少，有的部甚至无本职可做吏部：只掌管京朝官叙章服、申报摄官等及兼顾南曹、流外铨、甲库的公事中书门下：京官以上注授差遣 审官东院：（原审官院）负责对京朝官的考课、升迁等事审官西院负责对合门袛候以上诸司使的考课、常程差遣等事，流内铨负责对幕职州县官的注拟、磨勘等事，三班院负责对借职以上到供奉官等三班使臣的考课、注授差遣等事元丰改制：撤销了以上独立设置的人事机构，在吏部改设尚书左选分管京朝官以上官员，尚书右选分管武臣升朝官以上官员，侍郎左选分管幕职州县官，侍郎右选分管自副尉以上至从义郎。

户礼兵刑工等五部及各寺、监的职权在北宋前期也甚小，元丰改制后才恢复应有的职权3 机制运转方式 第一阶段：北宋前期 分散事权的管理机制和彼此限制的约束机制第二阶段：元丰改制后的北宋后期改变了以前中央职能机构多元化和事权分散化的旧管理体制，实行事权相对集中和减少互相牵制的新管理机制第三阶段：南宋时期 中央行政管理新、旧机制的转换工作，三省合并，并省了一些机构新的中央行政管理机制正式确立北宋前期 中书门下和枢密使、三司分掌民政和军政、财政，分割了门下和中书、尚书等三省的主要职权，同时又分设了一些职能机构，如管理官员人事的流内铨、三班院、审官东院、审官西院，分割了原属吏部和兵部的职权，复审刑狱的审刑院，监察汴京刑狱的纠察在京刑狱司，分割了原属刑部的职权，如主管朝廷礼仪的太常礼院，分割了原属礼部的职权，如主管城池土木工程的三司修造案，分割了原属工部的职权，至于原属户部主管全国财计的职权，全被三司所分割各寺、监的职权，也被另一些机构所分割，如太常礼院名义上隶属太常寺，实际上直属朝廷，且分割了太常寺的主要职权 中央行政体制中的中层和基层机构的多元化倾向，充分体现了这些机构之间彼此限制的约束机制，但削弱了这些机构的管理机制，叠床架屋设置的机构，增加了大量的冗官和冗吏，不仅加重了国家的财政负担，而且降低了中央行政体制的办事效能。

元丰改制后的北宋后期 撤销了中书门下和三司，将其职权分归中书、门下二省以及尚书省有关部、寺、监，仅保留了枢密院中书等三省上升到与枢密院相同的地位，尚书省六部二十四司的职权绝大部分得到恢复，基本上确立了新的中央行政管理体制 基本改变了以前中央职能机构多元化和事权分散化的旧管理体制，而实行事权相对集中和减少互相牵制的新管理机制，但降低了三省的办事效率，门下省“驳议甚少，不免形同虚设”南宋时期 将中书等三省合并为一，左相和右相兼掌三省职事，两相之权均矣，由于执政事皆归一，消除了从前事多稽滞的弱点，并省了一些机构，减少了许多冗官 新的中央行政管理机制正式确立第三节地方行政体制一地方行政系统宋朝地方实行府州军监、县、镇、寨及乡都里保等行政管理系统，藉以贯彻执行朝廷的政策法令，保持社会的安定，发展生产，征调赋役，严密控制城乡居民又在府州军监之上设置路一级的多元派出机构，以代表朝廷对府州军监实行管辖和监督宋朝的地方实行州、县二级建制州级行政系统包括府、州、军及领县的监，县级行政系统包括县、军使及隶属于州军的监县以下的城镇则设镇，乡村则起初实行乡、里制，后来改行保甲制和乡都保甲制1 地方各级机构的设置 仁宗初年全国共设府州军监322个 州有两种划分：一是分为节镇（节度使）、防御州、团练州和刺史州四级 ，一是分为雄、望、紧、上、中、下州六级，另有称为“化外”的羁縻州军的地位略低于州，军分为军和军使2级，军与府、州、监同级，军使实为县级行政单位，行政长官仍为知县。

军使的地位在县上，军、监之下监都设在坑冶、铸钱、制盐、牧马之地监可分为3级，一是同下州的监，二是隶属于府、州的监，三是隶属于县的监县是地方行政区划2级建制中最基层的一级宋朝将县分8等，除四京属县所定等级外，其它都按户数多寡而定寨或要冲城：各县在居民稠密、交通冲要或工商业稍为发达的地点设镇，又在地形险要、必须驻兵防守之处设巡检司：各地在重要地区和边远、险僻地段设立，不限境土，不分城里城外，不分路府界至，最大的巡检司可统辖一路以上，最小的只管一镇、市、场、寨县以下乡村，北宋前期大都实行乡、里制，少数地区实行乡、团、里制太祖废乡——管——耆神宗保甲法，乡村改行都保、保、甲制南宋，普遍实行乡、都、保、甲制，有些地区实行乡、里、耆、都制州县坊郭内，地域较大的实行厢、坊制，厢下分设许多坊，地域较小的实行隅、坊制，神宗时实行保甲法，废坊2 编制和人选、职权范围 府、州、军、监的官员编制大同小异，各类官员分署而治权知某州（府、监）军州事 各府州军监实行军制，由朝廷委派京、朝官管理本州事，表示全权管辖一州的军政和民政各州可直接向朝廷奏事判某州（府），二品以及带二府、宣徽院职事者通判州军事 与知州同领州事，裁处兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼等。

各州公文，知州必须和通判一起签押方能生效通判还有权监督和向朝廷推荐本州的官员知州不法，通判可奏告朝廷知州和通判的官属有录事、司户、司法、司理等各曹参军录事参军主管“州院”的日常事务，监督各曹司户参军掌管一州的户籍、赋税和仓库出纳司法参军掌管检法议刑司理参军掌管狱讼审讯各曹官署一般称“厅”少数称“院”幕职官和监当官各州设立，幕职州县官有节度掌书记、观察支使、判官、推官等，协助本州掌管治理郡政，分管各案公文监当官是各州主管仓场库务等经济机构的官员，征收茶盐酒税、矿冶、造船、仓库出纳等事务，名目繁多，随事置官知县 朝廷任命京、朝官领县任命选人领县称县令知县或县令的职权是主管一县的民政、司法和财政如果驻扎军队，则兼兵马都监（升朝官兼）或监押（京官和选人兼）仁宗时县设“丞”作为一县副长官，委派选人担任，以京朝官充丞称“知县丞”丞主管常平、坑冶、农田水利等事主簿和尉 主簿掌官物出纳，销注簿书尉的职位居主簿之下，掌管训练弓手，维持治安，南宋时兼官巡捉私贩茶盐矾等，宋时称县官为亲民官巡检司主管本界的士兵、禁军招募和训练、巡逻州县，捕捉盗贼，兼巡捉私贩茶盐矾、私铸铜器和铁钱，或捉铜钱下海出界等北宋前期，里正主管征催赋税，废乡为管后，管设户长和耆长，户长征收赋税，耆长负责防盗和处理词讼。

乡书手负责书写和保管文书，参与编造五等丁产簿耆长之下有壮丁，差下户充当，为耆长役使，迎送公文等州县坊郭的坊正，主管本坊征税事宜，神宗后，甲头也负责催税3 保甲制 神宗熙宁在全国推行保甲法，将乡村民户以10户组成一保，50户为一大保，10大保为一都保，选派主户中财产最多，势力最大者分别担任保长、大保长和都副保正，主户和客户有2丁以上者，抽一人为保丁，训练武艺，每一大保夜间轮流派5任巡逻，遇有盗贼报大保长追捕，同保内发生盗窃等案，知情不报、连坐治罪哲宗时，又改革，淡化其军事色彩 南宋时，乡村一般实行乡、都、保、甲制，保正副主管原来是耆长的职责，大保长主管原来户长的职责，每一都下设若干保，保以下设甲，每5家为一甲，甲。