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1+X证书制度实施中的主要问题与对策建议 [摘要]1+X证书制度实施一年多以来，取得了大量的试点经验，但也存在不少问题为了更为精准地分析问题并有针对性地提出解决对策，研究团队结合已有的研究成果，采用问卷调查方法进行了进一步研究研究发现，在1+X证书制度实施过程中，各主体的职责划分还不明确，制度体系建设也不完善;支持政策较为笼统，缺乏针对性和可操作性;证书效力不足，社会认可度不高;培训评价组织性质有待明确，能力有待考验;院校实施有待深入，具体操作存在困难因此，要推进1+X证书制度的深入实施，必须明确职责分工，建立完善的制度体系;加大支持力度，增强政策的针对性;增强证书效力，提升证书的社会认可度;扶持培训评价组织，赋予适当权力;促进院校自主实施，探索具体的实施办法[关键词]1+X证书制度;问卷调查;制度体系;支持政策;证书效力[作者简介]邓子云（1979- ），男，湖南双峰人，长沙商贸旅游职业技术学院湘商学院院长，教授，驻站博士后湖南 长沙 410116）[]G710 [文獻标识码]A []1004-3985（2021）05-0020-072019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，明确指出要实施1+X证书制度。

截至目前，教育部已经牵头认定并公布了4批试点名单其中，第一批包括建筑信息模型（BIM）试点院校320所、Web前端开发试点院校424所、老年照护证书试点院校233所、物流管理证书试点院校354所、汽车运用与维修证书试点院校466所、智能新能源汽车证书试点院校194所，第二批包括电子商务数据分析试点院校375所、网店运营推广试点院校570所、工业机器人操作与运维试点院校397所、工业机器人应用编程试点院校325所、特殊焊接技术试点院校155所、智能财税试点院校468所、母婴护理试点院校241所、传感网应用开发试点院校303所、失智老年人照护试点院校156所、云计算平台运维与开发试点院校288所，第三批包括63家职业教育培训评价组织的76个职业技能等级证书，第四批包括270家职业教育培训评价组织的355个职业技能等级证书1+X证书制度实施一年多以来，取得了大量试点经验，但毕竟还是新生事物，在试点过程中不可避免地也遇到了很多问题，因此有必要对这些问题进行系统梳理，并且提出有针对性的解决对策一、研究缘起关于1+X证书制度实施，目前已有一些学者从不同的角度进行了研究，主要涉及以下几个方面：一是制度体系。

例如，王兴、王丹霞认为，关键是要构建起两基础（国家资历框架、学分银行）、一个架构（纵向推进、横向衔接的多模块体系）、五个主体（以培训评价组织为主，政府、行业、企业、院校共同参与）和一个保障（质量监督和评价制度）的体系;杜怡萍认为，需要出台各种主体共同参与的规章、院校实施的指导性意见及管理办法，以及教育、人社等职能部门的职责划分规定等二是经费支持例如，王娟、丁蓉菁认为，中央财政通过相关转移支付对各省1+X证书制度试点工作予以奖励和补助，从奖励和补助机制上进行有效保障;史洪波认为，政府部门理应健全经费投入制度并确定相关的收费标准，以公共财政与市场化机制相结合的形式完善补偿机制三是培训评价例如，龚添妙、杨虹认为，关键是最大效能地发挥出培训评价组织的作用，以解决1+X证书制度教育公益性与市场效益矛盾的问题、职业技能等级证书与其他证书并行的问题、职业技能等级证书社会公信力不足的问题等;李寿冰、高艳芳、满冬认为，“X”证书由培训评价组织负责开发、考核和颁发，培训评价组织在行业中有影响、有地位，就会使“X”证书的社会认可度更高四是院校实施1+X证书制度的实施需要在课程、教材、教法等方面进行诸多改革，导致“X”证书的试点碰到操作难点。

例如，刘炜杰认为，课证融通、模块化课程改革是必然趋势，但同时会带来管理机制上的“刚性化”向“弹性化”转变，对院校的教学和管理水平要求更高;周绍梅、王启合也认为，院校层面要积极建立1+X证书的教学创新团队，创新职业教育与培训体系的办学形态，开发面向“X”证书的模块化课程体系仔细分析就可看出，现有的相关研究更多是从理论视角出发的思辨性研究，结合实际调查数据的研究还比较少基于此，为了更为精准地分析问题并有针对性地提出解决对策，笔者所在的研究团队在结合上述研究成果的基础上，以问卷调查为主要研究方法，针对1+X证书制度现有主要问题与对策展开进一步研究由于1+X证书制度涉及各级政府职能部门、职业院校、企业等众多参与主体，为了更客观地反映问题，本研究针对不同主体分类设计调查问卷，最终共收集到376份有效调查问卷在376份调查问卷中，根据问卷填写人所在组织的分类，共有来自院校的问卷320份（涉及院校115所）、各级政府职能部门的问卷19份（涉及16个各级政府职能部门）、培训评价组织的问卷13份（涉及13个培训评价组织）、非培训评价组织企业的问卷24份（涉及22家企业）二、1+X证书制度实施中的主要问题（一）制度体系不完善，职责划分不明确制度体系建设在1+X证书制度中属于顶层架构设计的核心内容，起到让实施过程规范、有序的关键作用。

在2019年12月教育部发布的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》中已有表述：“实施职业教育应当根据经济和社会需要，结合职业分类、职业标准等，实行学历证书、培训证书、职业资格证书以及体现职业技能等级的证书制度可见，“X”证书在职业教育法规体系中已经有所考量目前，在操作上也已经有成型的做法，主要是由教育部委托其下属的职业技术教育中心研究所遴选培训评价组织和证书，并对遴选机制进行规范相关的职责分工虽然已经较为清晰，但从整体的制度体系建设视角来看仍存在不少问题，主要表现在以下三个方面：第一，省级行政部门的职责有待增强我国的院校绝大部分由省管或市管，企业也遵循属地管理的原则服务地方经济发展是职业教育办学的主要目的之一，广大院校和企业自然特别需要在地方特色支柱产业上有所作为因此，需要将1+X证书制度实施的更多职责下沉到省教育厅、省人社厅、省发改委、省市监局等省级政府职能部门但是，目前国家层面已制定《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》，省级层面却尚未出台专门的规章第二，院校及企业的职责有待明确显然，培训评价组织成为1+X证书制度实施的关键组织，但落地实施离不开院校和企业。

首先，这是因为参加培训和考证的主流群体是试点院校的在校学生和试点企业的在岗职工其次，这是因为培训评价组织的工作需要试点院校及试点企业的参与最后，培训、考证、认证的具体实施工作需要由试点院校和试点企业来执行由此，试点院校及试点企业的职责需要以部门规章的形式进一步加以明确第三，需要进一步补充相关实施细则尽管“X”证书的研制、组考等具体工作不需要教育、人社等政府职能部门的参与，但为了规范“1+X”证书制度实施过程中各参与主体的行为，有必要进一步补充相关实施细则例如，教育部应当出台有“双随机、一公开”的监督工作实施细则、培训评价组织工作的绩效评价工作实施细则等二）支持政策较为笼统，缺乏针对性和可操作性出台支持政策的目的是调动各种参与主体实施1+X证书制度的积极性，因此，针对不同的参与主体，支持政策显然应有所不同但是，整体来说，目前的支持政策还相对笼统，针对性和可操作性不强，不利于制度落地这突出体现在两个方面：第一，对培训评价组织的支持政策有待细化在《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》中指出要对培训评价组织“扶优、扶大、扶强”，但并未给出细化的扶持政策从收回的13份培训评价组织问卷来看，培训评价组织的主要收入来源是考试费、证书制作费等。

虽然培训评价组织收费的名目有9个，但访谈情况表明不少培训评价组織并不能在“X”证书业务中盈利，暂不能完成自身造血循环在这9个收费名目中有的还存在合理、合规性的争议，如教材征订被院校垄断并且没有折扣第二，对试点院校的支持政策有待完善针对第一批和第二批1+X证书制度试点院校，2019年中央财政通过现代职业教育质量计划专项资金转移支付，对试点工作予以奖励和补助资金下达到各省后，下拨到各院校的方式有所不同，有的按试点证书对口专业的在校生规模拨付（如山西省）;有的按每个试点证书给固定的奖励和补助额度（如广东省）;有的按每个试点证书对口专业给固定的奖励和补助额度（如湖北省）;有的仍按现代职业教育质量计划专项下拨，但明确可用于1+X证书制度试点工作（如江苏省）;有的在统计1+X证书制度试点具体规模情况的基础上再行确定下拨办法（如湖南省）对开展1+X试点工作所获的资金拨款方式，收集的320份院校调查问卷中，选择“按试点证书对口专业在校生规模拨付”的占18.44%，选择“按试点证书给予固定奖励和补助额度”的占11.88%，选择“按职业教育质量计划专项下拨”的占10.0%，选择“根据试点具体情况确定下拨办法”的占15.31%，选择“其他方式”的占22.19%，选择“无专项财政拨款”的占比14.06%，选择“不清楚”的占8.12%。

可见，大部分省份并没有将1+X证书制度试点明确为省级职业教育重点项目，尚未统一财政支持政策，因此也还没有项目认定、绩效考核、监督管理的明确支持政策三）证书效力不足，社会认可度不高“X”证书的效力正在引起学术界、教育界、企业界的热议，如何提升“X”证书的含金量，这是摆在1+X证书制度参与各方面前的现实问题，特别是给培训评价组织带来了严峻的挑战一方面，“X”证书能否得到行业认可仍存在争议X”证书不会加盖政府职能部门的行政公章，不是由政府职能部门负责发放，而是由培训评价组织颁发，而培训评价组织多为企业，企业颁发的证书能否得到认可，这本身就存在较大的争议一些学者认为，不同企业的岗位技能要求不同，选择人才的标准无法统一，很容易出现不认可其他企业颁发的“X”证书的现象;还有一些学者担心，认证过程中可能会导致垄断行为另一方面，“X”证书的公信力及认可度有待检验检验行业企业是否认可“X”证书，能否帮助企业选人用人，需要把“X”证书放到市场上去检验并收集统计数据进行科学分析但由于“X”证书推出时间尚短，能否得到行业企业的一致认可还有待实践的进一步检验一般至少需要数年的时间，才能比较客观地反映“X”证书的真实表现情况。

四）培训评价组织性质有待明确，能力有待考验虽然培训评价组织的职能已经基本清晰，但在1+X证书制度实施过程中仍存在很多实际困难一是存在公益和盈利的突出矛盾目前，国家层面已发布相应文件、制定相应制度，明确培训评价组织的公益性质，约束培训评价组织的行为，不允许捆绑推销和收费但是，培训评价组织本身是企业法人或社团法人，需要有所盈利来提升自身的造血功能以保持发展二是面临资源整合能力的考验培训评价组织不仅需要整合行业企业、院校在经费投入、教育教学、工程实践等方面的资源来共同实施1+X证书制度，还需要整合行业企业专家、院校教师共同研发等级标准、考核标准、教材和教学资源等三是组织性质处于尴尬境地现在已认定的培训评价组织大部分是企业或行业协会如果明确培训评价组织为一种新的法人机构，则可能成为新的中介机构，且可能会失去所在企业或行业协会的支持;如果不明确为法人机构，则培训评价组织只能依附所在企业或行业协会运营从人才培养的角度来说，培训评价组织既不是教育行政部门，也不是院校，对参与实施1+X证书制度的院校和企业均没有行政约束能力和管理权力，更不具备行政处罚权五）院校实施有待深入，具体操作存在困难目前，参与实施1+X证书制度的职业院校数量众多，在具体操作中所面临的困难也比较多，主要集中在以下方面：一是证书培训内容融入人才培养方案尚需时日。

院校的人才培养方案是培养人才的主要依据，如果变更一般要走较为复杂的论证及审批流程，如果从新生开始实施则存在3年的时间。