纪检监察与检察诉讼的衔接探讨.docx

纪检监察与检察诉讼的衔接探讨 刘孝阳摘 要：以相关的党纪和国法为依据，通过对纪律审查、监察调查和检察诉讼实际过程的总体考察，并个案研究执纪审查、依法调查、检察审查、检察起诉等环节及其这些环节之间关联的原则、要求、过程和结果，运用归纳法，探讨纪检监察与检察诉讼之间的衔接一定程度上的结果是：纪检监察与检察诉讼衔接的前提基础是执纪审查与依法调查之间的对接贯通，中间媒介是检察机关与监察机关之间的线索移送，最后归属是监察调查与检察诉讼之间的配合协作关键词：纪检;监察;检察;衔接伴随着国家监察体制改革的推进和《中华人民共和国监察法》（2018年3月20日通过，以下简称《监察法》）的实施，对纪法衔接提出了更高的要求关于“纪法衔接”议题，总体上是党纪与国法的衔接但狭义上多理解为“纪委执纪审查”和“监委依法调查”二者之间的衔接，事实上，广义上理应是“党纪检查”、“国家监察”和“刑事司法”三者之间的流水衔接，乃至从“三元流水”到“四元立体”的格局[1]，特别是在构建集中统一和权威高效的中国特色监察体系的监察体制改革目的的背景下[2]但鉴于文章篇幅，本文仅探讨纪检监察与检察诉讼①的衔接研究一、执纪审查与依法调查之间的对接贯通可能有人认为，监察体制改革后，“纪法衔接”已不是问题或较为顺畅。

比较而言，监察体制改革和纪委与监委合署办公，为“纪法衔接”提供了机构、人员、场所等方面的客观条件，也为“纪法衔接”注入了要求和认识方面的主观因素，但“纪法衔接”也不是全然的自然而然因为从根本上，毕竟监委与纪委在监督、调查和处置等方面的对象不同、職责不同、依据不同，再加上“纪法衔接”过程的技术难度、把握程度、思维惯性等方面的影响或制约，即使监察体制改革以后，“纪法衔接”也不大可能完全地或自动地对接贯通一）“纪在法前”原则的顺序衔接理论上，“国法与党纪”关系较为明晰，党纪适用全体党员、国法适用全体公民，一般而言，党纪要严于国法，党员当然属于公民这样，对党员的要求也就严于或高于普通公民，党员违纪不一定违法，或违纪行为不一定是违法行为相应地，对于党纪与《监察法》的关系也是如此因此，逻辑上，在“纪法”关系方面，“纪在法前”或“先纪后法”也就顺其自然了对此，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）将“纪在法前”或“先纪后法”上升为制度要求并加以固化，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理[3]这实质上也是“把监督挺在前面”，使“执纪审查”起到“惩前毖后、治病救人”和“抓早抓小、防微杜渐”的效果。

但在实际执行过程中，“纪在法后”、“先移后处”、“带着党籍蹲监狱”等现象不在少数，至少时有发生，尤其在监察体制改革之前，就是在改革之后也没有完全杜绝二）“党纪国法”运用的对接贯通在党纪和国法的关系上，“纪在法前”或“先纪后法”的原则顺序，不仅不阻滞、否定“党纪国法”运用的对接贯通，而且还要求、强调纪法有序衔接和纪法有效贯通因为《条例》中的“先纪后法”是“党的纪律严于国家的法律”的逻辑要求，也是突出党纪严于国法特色的体现或运用，即对各级党组织和全体党员、特别是党员领导干部提出更为严格纪律要求的表现但运用“党纪国法”进行“审查调查”的实际中，既要坚持“把纪律挺在前面”、“纪法分开”的原则前提，也要注重加强党的纪律、党内法规和国家法律、部门法规乃至司法解释之间的衔接和贯通因为纪检监察人员在对案件的处理过程中既要考虑党的纪律的相关规定，又要考虑国家法律的有关条文也就是说：在纪律审查中，把监督挺在前面，把纪律挺在前面，正确地运用“四种形态”②是纪律审查工作的一个总要求;在“纪律审查与法律调查”中，要把执纪和执法贯通起来，严格依照纪律和法律的尺度进行执纪审查与依法调查，坚持纪严于法与纪法协同三）“审查调查”过程的对接贯通无论是“纪在法前”的原则顺序，还是“纪法衔接”的运用要求，最终都要通过“审查调查”过程的对接贯通进行实施。

纪委与监委合署办公后，纪检监察干部或工作人员履行既执纪又执法的双重职责这当然要坚持纪法分开、把纪律挺在前面，与此同时又要注重加强党纪和国法的衔接对于“党纪和国法的相互衔接”而言，其中重要的路径环节就是“审查调查”过程的对接贯通在“审查调查”过程中首先，纪检监察干部或工作人员要综合运用党纪和国法对违纪违法问题线索怎么归集管理;其次，纪检监察干部或工作人员要综合运用党纪和国法来审查和调查案件;再次，纪检监察干部或工作人员在违纪与非违纪、违纪与非违法、违法与非罪、罪与非罪、此罪和彼罪的真实关联与准确界定方面要综合运用纪法贯通;最后，纪检监察干部或工作人员在对案件定性时，需要综合运用纪法，以联系和全面的观点和思维，分析、研究和判断案件四）“审查调查”结果的对接贯通通常地，学术界或实务界多关注或注重“党纪国法”运用和“审查调查”过程的对接贯通，而一定程度地轻视或忽略“审查调查”结果的对接贯通事实上，“‘审查调查结果的对接贯通”是“执纪审查与依法调查之间的衔接贯通”中的重要环节因为无论是“纪在法前”原则的顺序衔接，还是“党纪国法”运用和“审查调查”过程的对接贯通，最后都要“落实”在“审查调查”结果“于纪于法的准确可靠”上，而“审查调查”结果是否“于纪于法准确可靠”，尽管涉及包括“‘审查调查过程的对接贯通”在内的众多因素，但也与“‘审查调查结果是否对接贯通”有关。

审查调查”结果的对接贯通主要包含两个方面一是对“‘审查调查结果”运用的对接贯通对涉嫌违纪违法的案件，究竟是违纪、还是违法、或是既违纪又违法，要根据党纪和国法进行综合判断二是对“‘审查调查结果”是否准确的“纪法贯通”审核综合纪法对“‘审查调查结果进行审核，这其中可能牵涉“‘审查调查过程”中的程序、流程和环节通过对“‘审查调查结果”是否准确的“纪法贯通”审核，力求为党纪处分或政务处分提供可靠的纪法依据，尽量避免将事实不清、证据不足的涉嫌职务违法犯罪案件移司法机关二、检察机关与监察机关之间的线索移送在国家监察与检察诉讼“法法”③衔接中，一个可能的环节是“检察机关与监察机关之间的线索移送”虽然这个环节不是每个案件必备的存在，但因检察机关在起诉案件中而发现职务违法或职务犯罪问题线索的可能性，所以，“检察机关与监察机关之间的线索移送”也不能轻视或忽视一）问题线索的单向移送无论是国家监察还是检察司法④，问题线索的发现和使用都至关重要监察体制改革以后，由于最高人民检察院反贪总局和全国检察院的反贪系统转隶于对应层级的监察委员会，原来检察院反贪系统的职能也就相应转由监察委员会行使，这样，开展国家监察工作监察的范围和内容更广、更多。

相应地，正是由于检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局以及预防腐败局转归入监察委员会，对于问题线索的发现、收集和使用，也就应当由监察委员会全面收集和归口管理虽然如此，但在实际办理起诉案件过程中，检察院有时会发现被告人或者犯罪嫌疑人涉嫌其它职务违法或职务犯罪的问题线索由于国家监察工作中关于问题线索的“归口管理和集中统一”原则，检察机关在办案过程中发现的相关职务违法或犯罪的问题线索就应当移送监察委员会也就是说，在“法法”衔接中，关于“涉嫌其它职务违法或职务犯罪的问题线索”的检察机关与监察机关之间的线索移送，是“检察机关向监察机关之间的问题线索移送”，而不是相反，原来人们较为熟知的“检察机关与监察机关之间的问题线索互移”变成了“检察机关向监察机关移送问题线索”对此，《监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法（2018修正案）》的相关条款进行了明确的规定和调整，《监察法》第十一条第（二）项明确规定，监察委有权“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”[4]，相应地，全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》将原《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查”[5]，修改为第十九条第二款“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”[6]。

二）问题线索移送的比较那么，从比较的角度，“检察机关与监察机关之间的线索移送”与“审判机关、公安机关与监察机关之间问题线索移送”有什么异同呢？就“国家监察工作中关于问题线索的‘归口管理和集中统一原则”而言，除“检察机关与监察机关之间的线索移送”外，审判机关、公安机关与监察机关之间也存在问题线索移送与“检察机关与监察机关之间的线索移送”类似，审判机关在办案过程中，如果发现涉案对象以外的其他公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当及时向同级监察委员会通报移送事实上，除了审判机关、公安机关和检察机关，审计机关如发现问题线索也需要向监察机关移送人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置[4]不过，与“审判机关、检察机关只向监察机关移送问题线索”不同的是，既需要公安机关向监察机关移送问题线索，也存在监察机关向公安机关移送案件线索的情况，一定程度上也可以称之为“公安机关与监察机关之间的线索移送”一方面，当然地，公安机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关⑤;另一方面，特别地，监察委员会在工作中如果发现确实属于公安机关管辖或处置的案件问题线索，应当移送公安机关侦办⑥。

此外，从比较的角度，“检察机关与监察机关之间的线索移送”与“监察机关内部各职能部门之间问题线索的移送”也有异同除了司法机关、审计机关与监察机关之间的问题线索移送外，监察机关内部各职能部门之间也存在问题線索的移送对于某职能部门收集和发现的问题线索，如果属于本部门受理范围的，就由本部门进行相应的调查和处理，但要送案件监督部门备案;对于某职能部门收集和发现的问题线索，如果不属于本部门受理范围的，经审批后将问题线索指向案件移送监督管理部门分流到有相应权力的部门承办可以看出，“监察机关内部各职能部门之间问题线索的移送”，一定程度上也可以称之为“问题线索的内部互移”三、监察调查与检察诉讼之间的配合协作在国家监察与检察诉讼的“法法”衔接中，不仅限于“检察机关与监察机关之间的线索移送”，还存在“监察调查与检察诉讼之间的配合协作”监察调查与检察诉讼之间的配合协作”是个广泛的议题，这里仅就“检察机关的提前介入”、“涉嫌案件移送的准备”、“涉嫌案件移送起诉的合作”等方面进行阐述一）检察机关的提前介入一般地，检察机关的提前介入是指在公安机关提请批捕和移送检察机关之前、检察机关参与刑事案件的侦查活动严格地或起始上，“提前介入”是公安机关与检察机关之间的工作衔接。

从历史过程看，检察机关的提前介入与二十世纪80年代“严打”紧密关联，1988年最高人民检察院与公安部联合出台《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》规定：“公安机关要及时通知同级人民检察院，人民检察院要迅即派人参加”和“如果检察机关认为需要介入公安机关的其他预审活动时，也可以主动与公安机关联系，公安机关应予以配合”[7]但客观地说，“提前介入”这一概念的内涵和外延还处在不断的演化之中[8]随着我国监察体制改革深入，监察机关与检察机关的工作关系中，也可一定程度上引进“检察机关的提前介入”，并可成为监察调查与检察诉讼之间配合协作的构成事实上，在实际办案过程中，为了提高监察机关。