高等教育绩效拨款初探.docx

高等教育绩效拨款初探 高等教育绩效拨款初探 摘要：本文试图从高等教育绩效拨款这一绩效评价出发，探讨我国高等教育拨款中存在的问题以及可以借鉴的经验通过初步梳理美国田纳西州绩效拨款的演变，例如其指标体系侧重点等内容，探讨我国可以借鉴的成功经验 关键词：绩效；绩效拨款；结果评价 一、问题的缘起 我国政府目前对高等院校的拨款采用“综合定额+专项补助〞的方式，即财政部门根据教育的投入本钱为根底，对不同级别不同种类的学校分别制定有差异的定额标准，计算“综合定额〞，根据高校开展的不同方向和政府资助的重大工程，如“211工程〞等实施专项补助以外事经费为例，每年11月至12月教育部都要求上报下一财政年度本校外事经费预算，次年3月外事经费最终由财政部以外事经费的方式下拨到高校，每年9月上报外事经费使用情况同时有相应的促进人才引进和外事交往工程的配套工程和方案资金但是实际上，按照综合定额和专项补助的方式下拨经费往往并不能表达学校的开展特点和培养人才、引进人才以及开展外事活动的本钱，导致外事经费的使用常常捉襟见肘，无法引导高校形成财政经费数量和质量的统一，一定程度上制约着国际交流工作的开展。

而另一方面，有关部门的监管只流于形式，并不了解高校资金使用的效率和效果情况以学生为拨款标准的综合定额拨款方式一定程度上刺激了学校盲目扩大招生规模，无视教学质量的提高，导致专业设置门槛低，而学生培养的质量不高，就业困难而从高等学校的公共价值来看，高校的投入和产出具有特殊性，高校不仅要以培养社会需要的专业性和技术性的人才为目的，同时需要承当大学精神，承当相应的公共价值，同时要保持大学的独立性和自主性 二、高等教育绩效拨款的界定 明确绩效管理和绩效评价的思想来源和确切定义能帮助我们准确理解绩效拨款的概念、目的和意义，并且在此根底上理解高等教育绩效拨款作为绩效评价结果运用的一个方式 1. 高等教育绩效拨款的思想来源——新公共管理运动 20世纪80年代以来，以英美为代表的西方兴旺国家在公共部门中掀起了一场“新公共管理运动〞，其核心思想是通过吸收和借鉴企业管理中注重效率的管理方式来改革官僚体制中的低效和职能错位问题一方面，新公共管理主张在公共部门引入市场运行机制，包括市场竞争机制、市场选择机制和市场交易机制，目的是提高政府的效率和业绩，降低公共效劳和产品提供的本钱；另一方面提倡建立多元控制机制，包括问责制、质量保证机制和绩效管理机制。

公共管理运动提高公共组织和机构的效劳水平和管理效率的理念也推广到学校，成为高等教育绩效拨款实践的思想来源 2.高等教育绩拨款的概念 高等教育拨款机制划分 高等教育财政拨款机制是政府通过财政手段优化配置教育资源的途径政府使用拨款机制配置高等教育资源，以此作为对高等教育的支持，并指导高校的行为，使高等教育按照政府的拨款导向到达政策目的拨款机制在不同国家和地区也不尽相同，按照教育经费的一般划拨方式可分为一般直接拨款机制和间接拨款机制，主要的方式是直接拨款机制 直接拨款机制是指政府直接将经费划拨给高校，或通过高等教育协调部门或机构划拨，一般按照用途分教学经费和科研经费拨付按照拨款的模式划分，普遍的类型有协商拨款、专项拨款和公式拨款其中公式拨款是指在拨款时参照个拨款工程的不同的数学公式，设定一定的参数和公式因子，计算出高校获得的各个工程不同拨款数额，参考的主要标准有投入因子，如教职工人数，平均本钱因子、目标配置导向因子和绩效因子，如学生毕业率和升学率等由于公式拨款模式在合理的公式涉及根底上可以有效的标准本钱，提高资源的利用效率，因此目前世界上大多数国家在采用按照拨款的依据划分，又可以分为投入拨款和产出拨款。

投入拨款中主要考的因素有高校的层次、类型、专业、地域等因素，政府或者高等教育的协调机构通过事先设计好的公式确定拨款数额，公式拨款方式是典型的投入拨款，它的主要依据是投入因子，公式中的主要指标是入学学生的人均本钱 绩效拨款 绩效拨款以产出为根底，绩效指标对拨款数额发挥作用，学校在一定时期的各个工程的表现将通过绩效指标体系量化，再按照既定的计算公式计算拨款数额，拨款数额与学校在一定时期内达成的指标程度直接挂钩，完成的质量好，那么获得的拨款额就多这种拨款方式在拨款程序，拨款方法等政府财政拨款的各个环节均表达出绩效理念，注重实现拨款的经济性、效率性和效果性 高校绩效拨款 这种拨款方式是指政府将高校在办学、科研等方面取得的绩效，或将高校所获得的资金与对资金运用的评价结果作为拨款的主要依据，通过衡量高校的绩效和科研成果来确定一系列绩效指标，再根据绩效指标对高校进行绩效评价，然后根究绩效评价的结果来决定拨款的工程和数额绩效评价的成绩好，获得的拨款就多，反之那么少绩效拨款实施中的困难是指标体系确实定和标准的选择 三、美国田纳西州绩效拨款 1.美国高等教育绩效拨款背景 20世纪六七十年代，美国就一些州试图根据地方大学达成州教育目标和结果的实际情况进行教育资源分配，并对高等教育现状进行调查。

同时由州财政负担的40%左右的高等教育经费自20世纪90年代以来不断下降，联邦政府下拨经费也不断减少，但是公众的高等教育需求却在日益增加加之劳动本钱不断增加，高等教育本钱也随之增加，联邦和州政府都需要寻求一个更好的方法使高等教育既能够低本钱运行又能够满足群众需求 政府对高等教育投资的减少以及由此造成的高校财政经费的紧缺，使得各高校之间对有限的教育资源展开了剧烈的竞争面对严重的财政资金危机、适龄入学人数减少和教育设施的过剩，许多高等学校除了进行整合、缩减以及联合其他高校之外，还采取种种策略与其他院校、社会机构为获得财政资源等而展开争夺这种盲目的竞争导致了美国教育质量的下降同时新公共管理运动注重管理效率和运行绩效的实践从政府扩展到公共领域为了解决以上危机，美国政府强化了对高等教育的干预，在高等教育拨款方式中引入绩效概念许多州建立了以“绩效〞为导向的公立大学的拨款机制，通过绩效评估监督院校的质量、效率和效益 2.田纳西州绩效拨款的进程 田纳西州高等教育绩效拨款 美国最早制定和实施绩效拨款的州就是田纳西州，而且得到了广泛的认可1975年，12所公立高校自愿参与了绩效拨款试验方案1979年，田纳西州高等教育委员会与各高校共同协商制定了绩效拨款政策，并设计了10项绩效指标。

这一政策的主要目的是通过绩效评价改良高等教育质量，敦促高校对公众和教育的更加负责，同时将该政策作为提高田纳西州高等教育投资收益率的重要衡量工具对于绩效表现突出的公立高校，政府将给予超出既定财政拨款总额一定比例的奖励1980-1981学年，如果绩效评价指标表现良好，田纳西州的公立高校那么可获得总财政拨款最高2%的奖金；到2021年，依据绩效表现而奖励优秀高校的最高奖金提高了到总财政拨款的5.45%美国其他州也有实行绩效拨款的尝试，而田纳西州绩效拨款占该州整个高等教育拨款总额的比例在所有实行类似绩效拨款方案的州中是最高的从1982-1983学年开始，田纳西州每五年根据年度绩效表现对绩效拨款指标进行一次微调 田纳西州高等教育委员会在绩效拨款中起到重要作用该委员会创立于1967年，主要负责规划州内高等教育长期目标，提供可行性建议等，同时协调学校的预算和课程设置下设咨询委员会和计分委员会咨询委员会负责制定绩效评价标准和资助经费额度，共有16个成员，主要由主管公立高校学术事务的副校长或教务长及田纳西州理事会的工作人员组成 田纳西州绩效拨款的指标 在几十年的实践过程中，田纳西州高等教育绩效拨款依据的指标经历了由简到繁又由繁到简的演进。

几次重大调整之后，田纳西州使用的绩效指标涵盖了投入、过程和产出过程的不同指标该州政府财务负责人协会认为，投入指标衡量的高校用于开展教育活动和工作的资金；过程指标衡量高校在工作过程中履行工作职能的效率、效益和效劳质量；产出指标衡量高校为实现制定目标预期取得的成果 田纳西州使用绩效指标从最初简单平均的标准逐步开展成针对不同院校进行分类和产出与投入更加明晰的标准，形成了10大绩效指标绩效指标按100分制被赋予不同的分数，即不同的权重10大绩效指标中产出指标所占数量和比重最大，其次是过程和投入指标2000年到2005年，10大绩效拨款指标的6项是关于学生绩效和满意度的，包括综合教育考试得分、主修课程得分、学生、毕业生满意度，其余4项那么关注学术工程和院校指标，包括工程绩效、学生转学率和就业率等针对不同高校办学方向和特色，适用于两年制社区学院与四年制高校的绩效指标及其比重有些许差异，如社区学院的主要培养应用型技术人才，因此就业率指标是衡量这类大学的重要指标；而四年制高校的许多毕业生会接受专业学位或研究生教育，因而该指标不适用同时，从2005年到2021年，田纳西州绩效指标将州战略方案作为标准之一，增加了高校方案目标和州战略的契合度评价。

2021年7月，田纳西州高等教育委员会公布了最新一期确定的评价指标与2005—2021年相比，标准由5条简化为2大类，分别是“学生学习及参与情况〞和“学生入学质量及取得的成功〞学生学习及参与情况〞主要通过以下六个方面表达：通识教育测评，专业领域测评，学术工程的认证与评估，满意度调查，就业率，评估实施情况学生入学质量及取得的成功〞主要是看各院校对不同群体的关注情况，如成人、低收入家庭成员，非洲裔美国人、西班牙裔美国人、择校生等13类群体可以说最新的绩效评价标准更加侧重公平，而且在关注学术和院校质量的同时减少了各院校提交报告的责任 3.田纳西州绩效拨款存在的问题 首先，尽管目前采用的绩效指标采用了按类型评估的方式，但由于各高校根底条件和财务状况各不相同，现有评价体系很难公平有效地衡量资金使用效率和效益比方有的学校得到很好的评价是因为有充足的资金，有的学校得到很少的评价却使用了较少的资金，现有的评价还难以有效区分出这种微妙区别，更有效的衡量效率和效益 其次，田纳西州绩效拨款的资助额度目前只有5.45%，一方面反映了该州的谨慎态度，坚持教育公平的原那么，防止各高校陷入盲目竞争，另一方面，过小额度的奖励对高校又缺乏足够的吸引力，小额奖励能否确保学校有足够的积极性来参与评估，能否确保这一政策到达预期的效果，还有待观察。

同时，绩效指标体系还需要进一步完善绩效指标测量的更强调办学产出的结果，而对于这些产出所依据的条件和经历的过程那么重视缺乏过度强调可以量化的因素，而忽略了办学过程中重要的但非量化的信息导致高校中的许多工作目标难以用数量表示，因此绩效目标确实立需要定量和定性相结合，防止因过度强调定量而导致片面性 四、美国高等教育绩效拨款对我国高等教育拨款方式的启示 1.政府直接控制拨款 我国并没有专门的中介机构代理政府对高等教育拨款，拨款机构是政府部门的直接运作这种模式缺乏大学和社会的参与，很容易造成高等教育预算不能满足学校实际开展要求和社会需要拨款的金额缺乏相关法律规定，拨款的执行也缺乏相应的法律约束，往往取决于财政供应能力和政府单方面的行为政府始终控制着大学的经费来源，扮演着包揽一切的角色 2.经费分配方式仍旧过于简单 目前我国高等教育拨款采取的“综合定额+专项补助〞的方式，其拨款金额并不能反映学校的实际办学本钱，综合定额方法虽然也采用公式拨款方式，但仅以学生人数作为单一的参数已经不能适应快速开展的高等教育形势，也无法从高校的办学活动和功能角度划分经费划拨类型 3.拨款的透明度不高 我国的高等教育拨款还存在着透明性缺乏的问题。

教育经费与大学的层次和相关人士的活动能力与影响有关，却无视了教育的社会需求综合定额的。