山东省财税体制改革研究.doc

山东省财税体制改革研究摘要：财税体制改革是经济体制改革“最难啃的硬骨 头”，也是全面深化改革的突破口党的十八届三中全会提 出要深化财税体制改革，建立现代财政制度，发挥中央和地 方两个积极性，将财税体制改革思路上升到国家治理的高 度，指明了财税体制改革的大方向而山东省财税体制中也 存在着税制结构不合理、支出结构不合理、转移支付结构不 完善等问题，山东省深化财稅体制改革，建立现代财税制度, 就要加强税收管理，继续推进“营改增”试点工作；健全预 算管理体系；完善转移支付制度，继续推行“省直管县”试 点；加强财政支出管理，把资金更多的投入到改善民生上去关键词：财税改革税制结构转移支付现代财税制度一、山东财税体制改革面临的局势当前，山东省经济运行态势健康平稳，稳中有进但经 济运行中的突出矛盾还没有根本解决，经济结构不尽合理， 发展方式比较粗放，如果不能进一步深化改革，缓解各种矛 盾，将严重阻碍经济的发展而财税改革是山东全面深化改 革的突破口财税体制改革以1994年为分水岭，94年之后实行分税 制，进一步加强了国家的宏观调控能力，促进了财政收入的 稳定增长但实行“分税制”所带来的一个重要问题就是地 方财政收入在全部财政收入的比例大幅度下降，甚至陷入了 财力不支的困境。

图1：1 978—201 1年地方财政收入与财政支出对比图■地方收入口地方支出数据来源：《中国统计年鉴》由图1可知，1994年后逐渐形成了收入重在中央、支出 重在地方的收支格局，即“财权上移、事权下移”现象，各 级政府事权财权配置存在明显的不匹配①1994年后，中央 财政收入占国家财政总收入的比例平均为52.3%，地方财政 收入占国家财政总收入的比例平均为47. 7%而对事权来说, 中央承担的事权直接支出责任相对不足，而地方则承担了过 多的实际支出责任，1994年后，中央财政支出占国家财政总 支出的比例平均为26.4%,地方财政支出占国家财政总支出 的比例平均为73.6%,中央与政府的事权责任与其收入和行 政能力不对称，配置重心明显偏低2012年，山东省公共预算财政收入为4059.43亿元，而 公共预算财政支出为5904.52亿元，也存在明显的收支不匹 配，同时，山东省财政负担过重，山东财政支出仅占全国财 政支出的5. 5%,人口却占全国7%以上在山东省内部，也 存在着收支不匹配，“上面点菜，下面买单”的现象二、现行财税体制存在的问题（一）税制结构不合理1994年分税制改革，我国建立了流转税（间接税）和所得 税（直接税）并重的双主体税制结构模式，但从目前运行情况 看，仍是以流转稅（间接税）为主体。

②2012年，山东省税收 总量是3050. 2亿元，企业所得税和个人所得税分别为441.64 亿元和95. 11亿元，仅占税收总量的17. 6%,而增值税等流 转税占税收总量超过了 80%流转税过高而所得税过低，将 税负过多地转给了企业，同时税收与物价关系过于紧密，这 样存在很多不稳定因素，既不利于主体税种的相互配合，更不利于发挥所得税在实现公平原则方面的调控作用税种不健全，计税方式亟待改善现有税种结构中，缺 乏物业税、遗产税和赠与税等针对不动产保有环节的财产性 税种，缺乏针对与提供公共服务密切相关的社会保障税、教 育税等税种，使得再分配环节难以对收入分配不公进行有效 校正；在现行税种的计税方式上存在很多不完善的地方，资 源税的计税依据一直从量定额征收，无法抑制随着资源价格 的增长而大量开采资源的情况，不利于资源合理开采和使用，个人所得税采用传统的分项计征模式，税率和费用扣除方法不尽合理，难以全面衡量纳税人的真实纳税能力二）财政支出结构不合理山东政府的财政收入过多地用于经济建设和行政管理 支出，应用于支持医疗、教育、社保等民生领域的公共财政 开支较少，使政府在公共服务和社会管理方面职责严重缺 位，阻碍着政府职能转型。

公共服务领域投入的严重不足， 导致了社会保障覆盖面窄、统筹层次低、保障水平不高等问 题山东省财政用于教育的支出水平明显偏低，2012年山东 省用于教育的支出为1311.8亿元，占当年山东财政总支出 的比重仅为22.22%,比国家教育支出占国家财政总支出的比 重16.87%略高；山东省用于教育的支出占当年山东省国内生 产总值的比重为2.62%,而国家教育支出占国内生产总值的 比重为4.09%,山东省远低于国家教育支出比例山东财政 用于社会保障的支出水平也偏低，2012年山东省用于社会保 障和就业的支出达到了 596.48亿元，但占当年山东省财政 总支出的比重仅为10.01%,与国家社会保障支出占财政总支 出的比例9.99%基本持平；山东省用于社会保障和就业的支 出占当年山东省国内生产总值的比重仅为1.19%,国家社会 保障支出占国内生产总值的比例为2.43%,山东省仅占国家 比例的50%,而发达国家的国家社会保障支出一般要占到GDP 的10%左右较低的社会保障支出，使人民的基本保障受到 极大的约束不仅影响着社会和谐稳定，而且制约着经济发 展表1:山东省2010-2012年财政支出情况 单位（亿元）年份财政支出Hi东省GDP教育支 出教育支出 占财政支 出比例教育支出 占GDP比 例社会保 障和就 业支出社会保障 和就业占 财政支出 比例社会保障 和就业占GDP支出比例20104145.0339169.92770.451&59%1.97%416.7710.05%1.06%20115002.0745361.851047.920.94%2.31%501.5410.03%1.11%20125904.5250013.241311.822.22%2.62596.4810.1%1.19%数据来源：《中国统计年鉴》由表1可见，山东省教育支出和社会保障支出每年都有 增加，占财政支出的比例不高，占山东省GDP的比例更低， 教育支出和社会保障支出水平明显较低。

三）转移支付制度不完善地方存在着较大的财政缺口，转移支付制度在解决该问 题上发挥着重要作用，但是由于制度的不尽完善，地方政府 收支不匹配现象依然比较普遍现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进 行，由于“税收返还”数额的确定建立在往年基数基础上， 不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整，反而会进一 步拉大地区间财力的差距，导致“贫者越贫，富者越富”的 分配格局专项转移支付对均衡地区间财力的作用也十分有 限，甚至还会扩大地区间公共服务发展水平的原有差距山东省级政府以下的财权划分制度不规范，特别是县级 及以下政府财权事权匹配不合理省级以下各级财政之间的 转移支付随意性比较大，省级以下财政体制的确定主要是将 主要收入来源的税收集中在较高级别的地方政府，然后再统 一调配，加上调配机制不尽完善，经过层层转移拨付，到县 级及以下政府财政收入明显不足，难以适应经济发展需要三、山东深化财税体制改革建议根据十八届三中全会精神与《中共中央关于全面深化改 革若干重大问题的决定》中深化财税体制改革的重要内容， 结合山东省实际，应从以下方面着手深化财税体制改革：一、 加强税收管理继续推进“营改增”试点工作。

“营改增”试点工作是推进财税改革的重大举措，通过“营改增”试点可以减轻企业负担，增强企业活力和后劲，进一 步公平税制，推进税制改革，促进服务业发展；扩大地方税 收权限，利用“省级立法框架内可由市或县来选择性执行” 这个空间做文章；完善税源控管体系，严格依法征税二、 健全预算管理体系推动建立公开、透明、规范、 完整的预算体制把单一账户国库集中支付制发展为“横向 到边，纵向到底”；配之以“金财工程”、“金税工程”式的 全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全 社会公共资源配置的科学决策；加快地方阳光融资的公债、 市政债制度建设步伐逐步转换和替代透明度、规范性不足 而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债三、 完善转移支付制度山东县域经济水平明显偏低， 应继续推行“省直管县”试点，进一步完善省对下转移支付 制度，优化转移支付结构，增加一般性转移支付的规模和比 例，控制和规范专项转移支付项目完善县级基本财力保障 机制，将省下划的税收以及目前县域内属于市级的税收，尽 可能下划到县，并在财力上重点向财政困难县（市、区）倾斜 逐步提高县级基本支出保障标准，增强经济欠发达地区基层 政府财政保障能力。

把一些决策权下移到市一级或县一级， 同时把执行权上移到市一级或省一级，这样有利于地方治理 中实现财力与事权的匹配强化政策激励约束导向，促进区域 间基本公共服务均等化四、 加强财政支出管理严格预算执行，强化预算约束, 从严从紧控制行政成本，大力压减“三公”经费等一般性开支, 合理调度资金，加大对教育和社会保障的支出，减少行政管 理费用的支出，集中财力保障民生等重点支出；不断优化财 政支出结构让地方政府“干什么事”“钱从何来”，都有一 个明确的规则，建立健全“花钱必问效、无效必问责”的管理机 制，不断提高财政资金使用效益① 余海波：《论现行财税体制改革存在的问题及对策》，《东方企业文化》，2010年08期② 刘晓萍：《目前我国财税体制改革进展及主要问题分析》，《税务研讨》，2010年4月26 Uo③ 《目前我国财税体制改革进展及血临的主要问题》，2013年11月。