民航现行体制及主要问题_36.doc

本文由网络收集，版权归原作者所有，如有问题，请第一时间和我联系如果遇到该显示图片的地方没显示出来，请和我联系，我将第一时间为你解答另外再次声明，版权为原作者所有！！民航现行体制及主要问题改革开放前，我国民航运输业由民航总局统一管理和经营，集航空运输、机场、航空管制等功能为一体1980 年，根据邓小平同志“民航一定要企业化”的指示，我国民航运输业从军队中分离出来，改为商业航空运输，民航总局由空军领导改归国务院领导，民航内部实行政企合一从 1984 年开始，民航系统内部进行了较全面的机构调整，按政企分开的原则，实行航管、机场、航空运输公司分立，并在市场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等方面逐步放松管制1987 年实行航空运输公司改革，原中国民航独家经营改为多家经营，航空运输业初步引入了竞争机制下面简要介绍当我国前民航管理体制的情况和存在的主要问题：行政管理机构目前我国民航行政管理机构，包括民航总局、大区和省三级管理机构存在管理层次多，民航总局和地区管理局直接经营管理机场，省局与机场合一等问题近 20 年来，中国民航经历了从大一统体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励多家设立航空公司以形成竞争的过程。

这个过程还没有走完当前，民航总局除负责飞行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输计划等行业管理职能外，还负责直属航空运输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、政企不分的情况空中交通管理体制空中交通管制是保证空中运输通畅安全的指挥中枢目前，我国空中交通管制实行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行统一管理；军、民航空器分别由空军(海军航空兵)和民航分别设施指挥，空军和中国民航各自划分管制区和飞行指挥区普遍反映这样的空管体制存在着如下弊病：·军航民航的飞行管制区域划设不统一，空域结构不够合理，且多数空域由军方独享，使得我国丰富的空中资源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司营建航线网络(特别是辐射式航线网络)；民航运输企业的经济效益也受到影响(如民航飞机不能在最经济的高度飞行，浪费油料)；不利于通用航空事业的发展本文由网络收集，版权归原作者所有，如有问题，请第一时间和我联系如果遇到该显示图片的地方没显示出来，请和我联系，我将第一时间为你解答另外再次声明，版权为原作者所有！！·飞行指挥不统一，在一个空域由多家指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时答复，容易失时误事，酿成事故；·航空设施建设不统一，设备老化，管制手段落后，程度不同地影响了空中交通的通畅和效率。

这说明过时的空中管制体制已成为影响我国民航业发展的障碍，重新划分空中资源的军用、民用、军民合用的航空权势在必行八五”时期开始的航路改造一期工程已经完成，更新了一批通信、导航、气象设施设备，提高了空管保障能力随着空管体制的调整，空管设施的现代化改造将大规模进行航空运输企业，直属公司和非直属公司航空运输企业是民航系统的主体，是实现经济效益的中心环节我国现有从事航空公共运输的航空公司 24 家，其中民航总局直属企业 10家，其余 14 家为 1984 年后地方和部委建立的非直属航空公司(非直属航空公司在业内也统称为“地方航空公司”)[1]由此可见，我国民航运输企业的体制是“一个系统，两种制度”，这种状态已经延续了十几年10 个直属民航运输企业(另外包括中航油、中航材等总局直属后勤服务企业)和总局的关系，基本上沿袭了传统的国有企业体制，各企业的人事管理、财务、投资等等决策权由总局掌握(或拥有很大干预权)而各类“地方航空公司”则呈现多种产权形式(有地方政府独资企业，也有股份制企业，如海南航空公司已在国内外上市)非直属航空公司的规模普遍较小(14 家地方航空公司中，拥有运输飞机超过 10 架的地方航空公司有上航、川航、海航、厦门航、武汉航及山东航 6 家)，所有非直属航空公司的业务量只占全民航的 15%左右。

从行业整体上看，我国航空公司规模偏小下表是 1999 年运输总周转量在 1 亿吨公里以上的 13 个航空运输公司的情况表 7-3 中国运输总周转量在 1 亿吨公里以上的航空公司(1999 年)航空运输公司的“一个系统，两种制度”局面，是 1980 年代民航体制改革的产物当时将独家“中国民航”拆分，并允许地方和部门建立航空公司，率先走出了打破行业垄断的路子但总局直属公司的企业体制深化改革的工作，没有继续进行下去今天，总局直属企业(包括航空运输公司和航油航材等直属公司)的“大锅饭机制”还远没有打破，其结果是经营管理水平低，总体运行状态不如人意(后面还要详细分析)本文由网络收集，版权归原作者所有，如有问题，请第一时间和我联系如果遇到该显示图片的地方没显示出来，请和我联系，我将第一时间为你解答另外再次声明，版权为原作者所有！！一个不可忽视的事实是，十几年来，众多“地方航空公司”(其中包括地方国有独资公司)由于断了总局的“父爱”机制(如亏损补贴)的后路，在激烈的国内竞争中，经过优胜劣汰，兼并重组，出现了若干“小强人”，其独到的经营和管理的优势，正在展露头角，受到业内外的高度重视(如海南航、厦航、川航等)。

我国民航运输业长期维持这种“一业两制”状态，其弊病是显而易见的首先是总局既作为行业管理部门，又是直属公司的“总公司”，一身二任，纯属政企不分在航空运输企业的管理方面，面对“亲儿子”和“地方航空公司”，很难做到“一碗水端平”例如直属公司历来有班次安排上的优先权，又比如在全行业范围统筹收取的费用(总局结算系统建设费、民航建设基金)，以及建设基金的使用苦乐不均等等当然，“直属系统”也指责“地方航空公司”受到地方政府的特殊保护，从另一角度责难竞争条件的不平等总之“不从体制上进行改革，老是抱着自己那一头，本位主义，区域主义，民航就没法发展”[2]舆论界常把不得人心的 1999 年计委、民航总局发布的机票“禁折令”和其后的民航“百条航线联营”措施，归咎于民航的“行业垄断”确实，民航是需要高度集中管理的行业，而反竞争行为也往往用“行业管理”的旗号得以推行不过从“禁折令”所反映出我国民航运输业的毛病，并非简单的“行业垄断”，应该说问题出在“不对称竞争”上定价体制和票价水平按现行体制，民航客票价格由国家计委物价局定自 1990 年起，民航折扣票价(即和对外国人的“公布票价”对应的国内票价)年年上调1997 年 7 月 1 日起，国内两种航空运价并轨，境外旅客乘坐国内航班在国内购票，与国内旅客同价。

90 年代的 10 年中，民航票价上调幅度达 257%，同期人民币汇率下调 40%，铁路客运价上调幅度约 200%表 7-4 90 年代中国民航旅客票价的变动 单位元/客公里不少文章说中国民航票价比国外高，但实际情况并非如此，我国1997 年公布、至今仍执行的票价合 9 美分/客公里，目前外国国内航线平均公布票价水平约为 20 美分/客公里[3]1998 年美利坚公司公布票价，每客公里 23.9 美分/客公里(按提前三天订票价为 16 美分/客公里)[4]所以 1990 年代的“官价”上扬，可以说是向国际水平的靠近这里要讨论两个问题：一是票价折扣率的科学性，二是如何确定符合我国国情的民航运价水平关于票价折扣本文由网络收集，版权归原作者所有，如有问题，请第一时间和我联系如果遇到该显示图片的地方没显示出来，请和我联系，我将第一时间为你解答另外再次声明，版权为原作者所有！！国外民航运输公司票价一般实行多种折扣制度，这在民航业内称为“收益管理”提高客座率是所有交通运输行业赚钱的关键要素，而民航客座的特点是所谓“易腐性”，必须在起飞前把座位尽可能地卖出民航的收益管理就是通过科学预测优化，使企业经营的某条航线(航段)以最合理的价格出售全部座位。

世界各大航空公司已形成一套管理方法，如提前订票、多级票价结构、流量预测超订等因此，国外民航票价的折扣率是经过精确计算和检验的，是一种重要的经营手段；一般情况下，国内短途票价水平高过国际长途票价，定票时间越早、越确定，折扣越多[5]国外公司有的国际航线出于竞争目的，也由于规模效益，折扣票价就要比我便宜得多(如北京——米兰航线，中国民航公司 7000 元，法航 3500 元)而我国的票价机制，就显得过分呆板和缺乏科学性要改革这种过时的定价机制，需要与深化企业改革、提高企业管理水平同步进行关于我国民航运价水平我国民航票价，受到国内低收入市场需求的限制和国际化成本(飞机租金、航材、航油、维修等成本占总成本 70%)的双向挤压，是“风箱里的耗子，两头受气”这就对我国民航运输企业的成本控制水平，提出了很高要求民航业内关于票价水平问题，有两种不同意见不同意价格调高的理由：(一)市场供大于求；(二)中国的低收入国情“决定我国民航不能实行高运价…只能是在努力降低成本的前提下，实行较低的运价和较高的客座率、载运率”[6]主张票价调高的理由：(一)航空运输业的特点是国际化，我国民航票价成本中 70%与国外接轨甚至略高，而只有劳动成本低；而目前我们票价水平只有国际水平的一半；(二)我国民航客源主要成分仍是公务、商务旅客，[7]价格弹性低。

[8]但是，中国民航运输的需求弹性尽管低，毕竟受到地面运输竞争的挑战占 30%的非公务商务客源中，旅游需求占了很大比重前些年随着高速公路的大发展，一些短途航线(石家庄——太原，成都——重庆)很快萎缩中国的低收入国情，确对民航构成现实的制约1999 年禁折令后，旅游客源明显被铁路公路吸引过去，据报道当年损失了 5%的客源，以致民航总局不得不调整价格政策，对旅游组团放宽目前情况，在供大于求的现状下，民航运输企业自身有“打折”动力，这说明当前的“官价”接近国内市场均衡点，也说明多数民航运输本文由网络收集，版权归原作者所有，如有问题，请第一时间和我联系如果遇到该显示图片的地方没显示出来，请和我联系，我将第一时间为你解答另外再次声明，版权为原作者所有！！企业，目前成本可以承受这样的价格，而且还有降低成本的潜力销售和结算体系民航机票的销售，分为直销和销售代理体系两个部分直销体系原为民航总局下属的各个售票处，1990 年后划归各航空公司，各公司之间可以互相代理销售此后经过航空公司的充实与发展，现在已分布于国内和海外通航的众多城市中国民航销售代理业出现在 1980 年代中期到 1997 年，各类代理企业超过 5000 家，其中一类销售代理有 280 家。

销售代理业务不仅包括国内容货运输，还有国际客货运输及包机销售等服务项目，已占据民航销售的 70%以上的业务航空运输销售代理业的发展是必然趋势但我国机票代理市场，也存在着部门分割、划地为牢的毛病各公司在各城市重复设点竞争，代理机构过多，成份混杂，甚至有尾大不掉之势1998 年价格大战中，各航空公司为争夺市场，多擅自提高代理费率，代理商乘机“吃完原告吃被告”，两头捞好处，严重侵蚀航空公司的收入，消费者也没有得到多少实惠1999 年后经大力整顿，情况才有所好转值得指出的是，航空运输企业和各销售代理企业之间(包括航空公司的互相代理)的往来结算，因航班繁复、票款核对追索工作量大，再加上代理商的业务水平和信誉不一，是一个非常繁琐和细致的工作，需要有十分严格的规章制度，更需要员工的高度责任心因款项拖欠、业务拖延而造成收入流失的情况决非个别，对企业效益影响不小所谓“以财务为中心的管理”，最终还是要落实到收入管理上这是可以反映企业的总体管理水平的业内人士指出，节约销售费用的根本的出路是采用新技术，推广使用电子机票可以节约 75%的流通费用，可以方便异地订座和结算，减少中间流通环节和各种人为因素所带来的不确定性。

现民航已建立了计算机定座系统和总局结算系统，在国内和 32 个国外城市实现了联网但比起国外还有差距航线管理中国民航的对外航线管理，主要是根据双边协定以对等的原则对开航线在国内航线管理。