民国时期房屋租赁立法研究.doc

民国时期房屋租赁立法研究一、民国时期房租管制立法的背景（―）西方住宅立法发展的影响我国古代社会曾产生过关于房屋租赁的法律和习惯，其中冇一些内容是保护承租人 的，如“只许客辞主，不需主辞客”等等，但以保护承租人利益为主要目的的具冇现代意 义的系统的房租管制立法则是西法东渐的产物近代以来，租赁不但是获得住房的两大主 耍途径z—,也是许多社会问题的源头为此许多国家的住宅立法和住宅政策都将对房租 的管制作为一项重要内容第一次世界大战爆发后，为应对当时普遍出现的房荒，许多参 战国家改变了传统的房屋租赁观念，即房屋租赁属于私法上的契约关系，应该遵循合同自 由的原则，国家无权干涉等，转而实行以保护承租人为目的Z房租管制主义在原先已经 确立的买卖不破租赁原则的基础上，西方国家又逐渐发展出控制租金、限制房东退租权、 限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等管制措施，以解决住宅问题（如英国 的《房租限制法》，德国的《房屋承租人保护令》、《住宅缺乏救济令》等）这直接导 致财产权自由和契约自由传统的部分破产，承租人之地位人为强化一战后的房租管制潮 流与趋势对民国时期的房租立法产生了重要影响，这是民国时期房租管制立法产生的国际 性因素。

二）直接诱因：主耍城市的房荒问题我国自清末民初以来，大城市就开始出现住宅问题其中乂以住房短缺、房租高涨、 房屋租赁关系混乱最为突出，这种情形一直持续到解放初期1932年12月1仃出版的《中 央H报》曾用“突飞猛进”和“一H千里Z势”来描述当时广州房租的上涨：“仅以最近五年内比较，则前时足供小家庭居住之一所厅两间房，其租金不过十元;即楼一底，每 月租金亦在二十元以内；倘仅赁居一房，前月租不过三数元;倘能月纳四五十元Z租金，则 可称为渠渠大厦而现在则区区一小房，月租八九元;一厅两房，最低限度，非二十元不 办;然此犹指旧式之平方而言耳如为新式洋房，则其租价尚倍于是白鸽笼式之洋楼， 小小的一厅两房，月需二十余元至三十元，其他可以推见租价狂涨，既滔滔未已，于是 平民生计，乃大受打击，房租-•项，竟至占全部生活费十分之二三有奇，长安不易居云云, 大可为今日广州赠也而且，“一般房东因地价Z增涨，人事Z推透，对于租金，亦一 起再起，其有租赁在前，租额无多，即将铺底收冋，从新另租故在今日广州市，住之一 字，已成为一亟待救之重要问题在广州住宅问题特别严重的时候，曾有人向广东省政 府建议，“严令取缔业主任意加租，并将广州市内所冇之祠堂府宇教堂等，一律没收，改 为平民宫，容纳贫民居住。

广东省政府尽管也承认广州居住问题严重，“租价飞涨，日 见其甚，居住问题，固急须解决”，但是却认为“该民所陈各节，多属窣碍难行，未便采 择，仰广州市政府另行拟妥善办法，以资救济实际上也是反对这一做法的而中央日 报对此条陈的看法则是：“其用意原甚善，而其办法则未免过于想入非非矣 [1]除广州Z外，上海、天津、南京和北平也不同程度地出现了房荒最典型的例证是从 1920年代到抗战Z前，上海、南京、北平、成都、武汉等城市的房客曾先后掀起了较大 规模的减租运动其中上海的减租运动声势最为浩大、持续时间也最长上海曾成立了房 客联合会总会，公开提出若干条减租原则，并组织游行示威，举办减租运动周，推举代表 向中央政府和上海地方政府（包括租界当局）请愿等而房东们当然是反对减租的在减租 运动高潮的1935年，上海房屋公会曾在“呈市参议会意见书”小从经济的角度提出了房 租Z不可减的种种理由，为加租辩护上海审政府认为：房屋租赁属于契约问题，属于司 法范围，行政官厅不能以命令勒减房租，只能与法院会商有效救济办法但支持房客以里弄为单位，组织临吋团体，与房东集体谈判事后有不少房客通过这一方式达到了减租的 口的［7］从当时的总休态势来看，房东恶意加租、随意退租等行为引起了房客的强烈不满。

因 此房客迫切期待解决住宅问题，并公开耍求政府采取限制租金等措施主动干预，但房东则 坚决予以抵制政府则从传统的保护私权的立场出发，支持了房东的意见但这一局势在 抗战爆发后发生根木了改变战争使得主要城审的房荒问题迅速恶化，房动与房客Z间的 矛盾也愈演愈烈，最终迫使国民政府出台房租管制立法措施，并很快在重庆等地施行标准 租金，且大胆吸收了强制空屋出租等限制私权的激烈措施由此可见，房荒问题是推动民 国吋期的房租管制立法的直接驱动力和现实因素这使得民国吋期的房租管制立法一开始 就呈现出某种被动的、受现实因素所左右的局而二、民国吋期房租管制立法的历史嫗变［8］国民党政府从1929年开始，先后颁布了民法（1929）、《土地法》（1930年颁布，1946 年修订）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战 时房屋租赁条例》（1943年12月13 F1国民政府公布同F1施行，战事结束后六个月失效）、 《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，冇效期三年，期满后自动 失效）等多个法律文件，［9］对房屋租赁实行以限制私权为特点的控制租金、限制退租和强 制空屋出租等管制措施，以保护承租人的利益，稳定社会秩序。

其中民法和土地法在我国 的台湾地区施行至今抗战中的汪伪政府也曾颁布了类似的《战时房屋租赁特别法》，以 救济南京、上海等地的房荒全国解放询夕，中共中央宣布废除包括土地法在内的六法全 书但是由于住宅问题是一个长期的社会问题，因此当时的和地方政府在一定程度上 延续了民国吋期的房租管制立法（如控制租金、限制退租、强制空屋出租等）直到1956年1月公布《关于口前城市私有房产基木情况及进行社会主义改造的意见》，正 式开始以公有制为目标的私房改造，民国时期房租管制立法的使命才最后终结因此，从 法制史的角度，可以将1929年到1956年中国房租管制立法作为一个整体进行考察这样 既冇利于全面认识民国时期房租管制立法的历史嫗变及其实施效果，也有利于了解中国住 宅问题的长期性和艰巨性以解决房荒为口的房屋救济立法吋期（1929-1936）1929年，南京国民政府颁布了民法典债编该法遵照私法社会化和社会木位的立法 思想，规定了以保护承租人利益为目的的买卖不破租赁原则（第425条）和出租人对房屋适 宜届住的扒保责任（第424条）前者已为我国1999年公布的合同法全面继承，因此这里 就后者作主要介绍民法典第424条（仿照徳国民法第554条）规定：“租赁物为房屋或其 他供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康吋，承租人虽于订约 时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约Z权利，仍得终止契约。

按照这一规定，出租人有保 证出租房屋适于居住的义务在市场条件下，出租人凭借自己的优势地位，极有可能出租 不合卫生和建筑标准的房屋这一规定可以比较冇效的保护承租人的利益正如民法典立 法理由书所指出的：如呆不做岀这一规定，“则不特危及生命，抑且背于公秩良俗故为 保护承租人之利益计，仍得终止契约 ［10］当吋的学者也认为，这一条是出于“重视居 住安全及人身健康”的考虑，“有关人类Z生命或卫生，于公益上不得不如此也［11］ 这和现在所说的保护人权是相通的［12］但总的来说，民法典还是遵循了私法自治的原则, 注重私权保护，没冇采纳当时在西方已经实行的限制租金和房东退租权等严厉限制私权的 管制措施1930年，南京国民政府公布了 “最富社会性的法典” [13]——土地法(法制史上称之 为II I土地法，1946年土地法称为新土地法)该法遵照孙中山住宅是民生四大需要Z—和 “平均地权”的思想，从最大限度的发挥土地效能和解决住宅问题、保障住房权出发，借 鉴西方的法例，专门设置了 “房屋救济” 一节，规定在房荒期间(也仅限于房荒期间),[14] 政府可以采取标准租金和限制退租两项措施，以保护承租人利益其主要内容如下：(1) 标准租金。

根据土地法的规定，政府建筑的山民住宅租金不得超过建筑用地和建 筑费总价额年息的8%,私有房屋标准租金以不超过地价册所载土地及建筑物之估定价额 年息12%为限(第163条)原定租金超过标准租金者，承租人可以按照标准租金额支付； 原定租金少于标准租金者，依照原定租额支付出租人不得以任何名目加租以现金为租 赁Z担保者，不得超过二个月租金Z总额，其现金利息视为租金Z—部2) 限制退租权(即限制出租人的终止契约权)土地法第166条规定，除非发生下述情况，出租人不得收回房屋：①承租人积欠租金额，除担保现金抵偿外，达二个月以上;② 承租人以房屋供违反法令之使用时;③承租人违反租赁契约;④房屋损害因承租人重大过 失所致，而且承租人不为相当之赔偿这是为了 “防止出租人无故将房屋随时收回，特予 承租人以相当保障 [2] (p. 96)根据这一精神，“为防止出租人乘房屋缺乏时为不正当 之要挟”，“予承租人以相当保障”，土地法第167条还规定，“在房屋标准租金施行期 间，定期租赁契约终止后，承租人可以依照原契约条件继续租赁 [2](p・96)上述规定多方面突破、修正或补充了民法的规定第一，根据民法的规定，房屋租金 的数额属于私法自治的范围，政府不得限定，但土地法实行标准租金制度。

第二，关于押 金民间普遍存在，但民法上没冇承认土地法明确规定，押金额不得超过二个月租金Z 总额这可以防止出租人索取过多的押金第三，关于拖欠租金民法第440条规定，如果承租人不能按吋交付的租金总额达到“两期之租额”，宙租人可以终止契约土地法不 但明确了 “两期”的内涵为两个月，并将保证金计算进来，实际上可能延长到四个月以上 第四，关于承租人以房屋供违反法令之使用时可以终止契约民法没有这一规定，虽然按 照民法总则冇关行使权利遵守诚实信用原则的规定，应该可以作此解释但究不如十•地法 将其明确为好第五，土地法施行法(1935年3月通过)第35条述规定，“出租人因重新 建筑，得不受土地法第一百六十六条规定之限制，收冋房屋这也是民法没有的规定 也许正是在这个意义上，土地法的起草人吴尚鹰才乐观的认为，“苟有奉公守法Z市政府, 能以市民公益为前提，负责办理，则近代都市中常见之房屋缺乏问题，可有相当之解 决⑵(p. 35)但与当时西方的立法比较，土地法对房屋租赁问题的干预明显是有所保留的，一是没 有授权政府在发生屋荒的时候釆用强制空屋出租、防止住宅减少等比较极端的限制私权的 措施，二是标准租金仅限于房荒时期适用。

对后者，当时就有学者提出异议，认为应将房 屋救济的范围放宽到和平时期，“本节只限于房屋缺乏时为消极的救济，而不在平时对于 房屋租用制的弊害，加以积极的预防，这不能不说是土地法上一个缺憾 [3] (p. 153)在这个时期，杭州、北平等市也制定并实施了一些比较重要的房租管制法规[15] 二者都对房东退租和涨租的条件做了更为明确的限制，杭州市的规定且非常完善，不但详 细规定了退租的情形，还分别规定了各种退租情形下的附随义务，[16]但二者均没有限制 租金标准的规定如杭州市在规定所有押租小组挖费小费等名义一律禁止、房东在约期内 “绝对不能”要求加租外，也明确规定房客同样“绝对不能”要求减租由此我们可以看出，1929年——1936年的房屋立法，主要是针对大城市出现的房荒 问题而出台的，具有明显的临吋性和过渡性的色彩吴尚鹰就曾公开承认，房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市曰见发达，房屋问题，当随之发生于 此全国适用Z土地法，略为原则上Z指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当若无适当 之规定，则帀政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺 乏,以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。

[2](P. 34-35)虽然这些立法呈现 出一种保护承租人利益的趋势，但基本上述是以双方当事人的契约关系为基础的，政府干 。