第八章沃尔多的综合折中行政观.ppt

 一、生平与著述一、生平与著述德怀德怀特特··B B·沃尔多沃尔多（（1913—2000）），美国著名公，美国著名公共行政学术史学家共行政学术史学家求学：文学学士、政治学硕士求学：文学学士、政治学硕士和和博士博士职业：大学讲师、教授、政府官员，以及对公共行职业：大学讲师、教授、政府官员，以及对公共行政的学术组织工作政的学术组织工作其行政思想的焦点：对各家行政学思想的看法与评其行政思想的焦点：对各家行政学思想的看法与评论论交友甚广，包括怀特等，被称为交友甚广，包括怀特等，被称为““公共行政学的前辈公共行政学的前辈””一生一生获得许多荣誉称号获得许多荣誉称号19661966——19771977年间担任美国《公共行政评论》主编西沃之争年间担任美国《公共行政评论》主编西沃之争西方新公共行政运动的倡导者、参与者和核心人物西方新公共行政运动的倡导者、参与者和核心人物2020世纪世纪6060年代组织年代组织““明诺布鲁克会议明诺布鲁克会议””（（Minnowbrook Minnowbrook ConferenceConference）主要著述：主要著述：《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》（《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》（19481948）（公）（公共行为的沃尔多途径共行为的沃尔多途径Waldian approachWaldian approach））《公共行政学的事业》（《公共行政学的事业》（19801980）） 二、沃尔多行政思想的主要内容二、沃尔多行政思想的主要内容（一）对传统行政学的评论（一）对传统行政学的评论（二）沃尔多对当代公共行政学的评论与（二）沃尔多对当代公共行政学的评论与看法看法（三）沃尔多本人的公共行政研究领域（三）沃尔多本人的公共行政研究领域（一）对传统行政学的评论（一）对传统行政学的评论1 1、分析归纳了传统行政学的一般特点、分析归纳了传统行政学的一般特点（（1 1）） 坚守政治坚守政治- -行政两分法行政两分法（行政将政治因素排除在外）。

行政将政治因素排除在外）2 2）一般管理取向）一般管理取向（企业管理的技术和方法可以在公共部（企业管理的技术和方法可以在公共部门中加以应用）门中加以应用）3 3）通过科学分析来寻找）通过科学分析来寻找提高效率的提高效率的一般一般行政行政原则原则4 4）强调行政活动的集权化）强调行政活动的集权化5 5）对）对““民主民主””价值的基本承诺价值的基本承诺（有力、负责的政府来实（有力、负责的政府来实现民主）现民主）2 2、分析了传统行政学的思想框架与哲学基础、分析了传统行政学的思想框架与哲学基础（（1 1）传统行政学的价值取向在于）传统行政学的价值取向在于““有效地接受并支持现在有效地接受并支持现在的政治秩序的政治秩序””（个人主义、实利主义、平等（个人主义、实利主义、平等，，等等）等等）2 2）传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信赖基本）传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立““民主民主统治阶级统治阶级””的专门知识的专门知识3 3）传统行政学的哲学基础包括：实用主义）传统行政学的哲学基础包括：实用主义（注重手段的（注重手段的效率）效率）、功利主义、功利主义（最大多数人的最大幸福）（最大多数人的最大幸福）、与实证主义、与实证主义（测量）（测量）。

3 3、对韦伯官僚制理论的评论、对韦伯官僚制理论的评论充分肯定官僚制理论充分肯定官僚制理论（认为官僚制的发展（认为官僚制的发展与文明本身的发展相联系）与文明本身的发展相联系），，评价评价韦伯对官僚制韦伯对官僚制的阐述与其所时代很合拍的阐述与其所时代很合拍，但对官僚组织是否合，但对官僚组织是否合乎需要却保留意见乎需要却保留意见 4、对传统行政学的批判、对传统行政学的批判（（1 1）认为政治行政两分法是不恰当不可取的（既不能解决）认为政治行政两分法是不恰当不可取的（既不能解决民主制与官僚制的冲突，也不能解决价值问题）；民主制与官僚制的冲突，也不能解决价值问题）； （（2 2））批判批判组织范式：其理性主义倾向过分强调组织之间的组织范式：其理性主义倾向过分强调组织之间的共性或所谓的原则（忽视具体性，难以适应不断变化的环境，共性或所谓的原则（忽视具体性，难以适应不断变化的环境，忽视非理性和非正式方面）忽视非理性和非正式方面） （（3 3）批评传统行政学家的）批评传统行政学家的““ 科学科学”” 主张：怀疑发展一门主张：怀疑发展一门行政科学的可能性，但科学思想仍然是有益和必要的。

行政科学的可能性，但科学思想仍然是有益和必要的 （（4 4 ）反对传统行政学家过于重视效率的做法（认为效率概）反对传统行政学家过于重视效率的做法（认为效率概念本身充满着道德含义）念本身充满着道德含义）  （二）沃尔多对当代公共行政学的评论与看法（二）沃尔多对当代公共行政学的评论与看法2020世纪世纪4040年代，传统行政学受到一系列挑战，年代，传统行政学受到一系列挑战，其权威地位遭到否定其权威地位遭到否定异端取代了正统异端取代了正统””在当代公共行政学中，既有仍然关注事实问题在当代公共行政学中，既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，也有重新关注价值问的行为主义行政学观点，也有重新关注价值问题的其他行政学观点题的其他行政学观点1、分析了组织理论发展的三个阶段、分析了组织理论发展的三个阶段第一阶段：传统的组织理论：泰罗、法约尔等，机第一阶段：传统的组织理论：泰罗、法约尔等，机器模型，强调人类行为的理性方面器模型，强调人类行为的理性方面第二阶段：新传统组织理论：第二阶段：新传统组织理论：20世纪世纪20年代霍桑实年代霍桑实验到验到20世纪中期，强调组织中人的行为的情感方面世纪中期，强调组织中人的行为的情感方面和社会心理方面。

和社会心理方面第三阶段：现代组织理论：有机体模型，强调组织第三阶段：现代组织理论：有机体模型，强调组织的生存和发展的生存和发展关于新传统组织理论关于新传统组织理论沃尔多认为，占统治地位的是霍桑研究及其成果沃尔多认为，占统治地位的是霍桑研究及其成果—人际关系人际关系运动，是对传统组织理论的抛弃和继续（仍然强调科学的价运动，是对传统组织理论的抛弃和继续（仍然强调科学的价值、管理主义和效率）值、管理主义和效率）关于现代组织理论关于现代组织理论沃尔多认为，其理论来源极为广泛（多学科），思想基础仍沃尔多认为，其理论来源极为广泛（多学科），思想基础仍然是然是20世纪西方文化的价值观念即科学、理性、效益、效率世纪西方文化的价值观念即科学、理性、效益、效率和生产率和生产率（决策理论、人本主义观、科学管理说）（决策理论、人本主义观、科学管理说），导致理论科学向应，导致理论科学向应用科学转变用科学转变2 2、对比较公共行政的评论、对比较公共行政的评论 比较公共行政学比较公共行政学，与现代组织理论既有相同点，与现代组织理论既有相同点又有不同点，其又有不同点，其所运用的理论模型与实地研究证据所运用的理论模型与实地研究证据之间尚存在距离，其前途有待于实现之间尚存在距离，其前途有待于实现。

比较行政向比较行政向发展行政发展行政转向，但还未出现转向，但还未出现““发展发展科学科学””（发展行政学）发展行政学）3 3、对公共政策的评论、对公共政策的评论 公共政策中的案例研究方法公共政策中的案例研究方法，通过对现实行政，通过对现实行政事件的描述提供行政经验，具有事件的描述提供行政经验，具有““科学性科学性”” 案例研究方法案例研究方法反驳逻辑实证主义和西蒙的事实反驳逻辑实证主义和西蒙的事实——价值二分法，价值二分法，对于研究和学习公共行政具有潜在对于研究和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手的用途，但却不是唯一的研究和学习公共行政的手段段（其他学科如经济学）其他学科如经济学） 4 4、对新公共行政学的评论、对新公共行政学的评论 源于源于2020世纪世纪6060年代末年代末7070年代初美国社会政治骚动基本年代初美国社会政治骚动基本主题是参与、分权和代议官僚制其愿望是自相矛盾的主题是参与、分权和代议官僚制其愿望是自相矛盾的 虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不合逻辑与不现实的，因为多数创新的技术与方法不公正、不合逻辑与不现实的，因为多数创新的技术与方法都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一个变革的时代。

都是在官僚制组织中产生的，它曾经也处在一个变革的时代 新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代传新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代传统的思想统的思想（三）沃尔多本人的公共行政研究领域（三）沃尔多本人的公共行政研究领域1、历史与公共行政、历史与公共行政 沃尔多高度重视历史，沃尔多高度重视历史，从历史中寻找从历史中寻找“洞见、假洞见、假设、与科学结论设、与科学结论” 历史告诉我们行政的技术和方法处在政治历史告诉我们行政的技术和方法处在政治—政府政府发展的中心发展的中心 政府的政府的“维系作用、培育作用和创造作用维系作用、培育作用和创造作用”在很在很大程度上为人们所忽视大程度上为人们所忽视 2 2、官僚制与民主、官僚制与民主 官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问官僚制与民主的冲突是我们这个时代的中心问题题 官僚制与民主确有一些相抵触的特点：等级制官僚制与民主确有一些相抵触的特点：等级制与平等，纪律监督与自由，等等与平等，纪律监督与自由，等等 但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融合合，在适应权威和反叛之间寻求一种合理的平衡。

在适应权威和反叛之间寻求一种合理的平衡 3 3、公共行政与政治、公共行政与政治 政治与行政不是可以分离政治与行政不是可以分离的领域，而是相关的的领域，而是相关的领域甚至统一的领域领域甚至统一的领域 应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概应该将经济理性、政治理性以及社会理性的概念同正在发挥重要作用的念同正在发挥重要作用的““公共利益公共利益””概念结合起概念结合起来，来，以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯以免使公共行政失去道德意味并进而退化成纯粹的粹的““政府行政政府行政””4 4、道德与公共行政、道德与公共行政 公共行政公共行政不应该不应该为了寻求效率而只关心技术与为了寻求效率而只关心技术与科学问题而科学问题而回避价值和道德问题回避价值和道德问题 公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态公共行政既是一种伦理道德也是一种意识形态行政理论必须包含道德学说，自觉研究价值观并用行政理论必须包含道德学说，自觉研究价值观并用之指引经验研究的方向之指引经验研究的方向5 5、逻辑实证主义与公共行政、逻辑实证主义与公共行政 事实与价值的区分只能是逻辑上的，实践中两者紧事实与价值的区分只能是逻辑上的，实践中两者紧密相连，而逻辑实证主义却将价值问题置之不顾，因为密相连，而逻辑实证主义却将价值问题置之不顾，因为不是一种很有用的分析方法。

不是一种很有用的分析方法 逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向：即把逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向：即把公共行政视为实现外部界定目标的一种工具，公共行政视为实现外部界定目标的一种工具，放弃了人放弃了人类经验领域（审美、道德和形而上学）进而让类经验领域（审美、道德和形而上学）进而让““理性理性””为为““非理性服务非理性服务”” 因此，需要对价值观念进行自我认识与批评，因此，需要对价值观念进行自我认识与批评，应在应在““科学性科学性””与与““规范性规范性””之间达到一种妥协之间达到一种妥协6 6、科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑、科学与公共行政：对公共行政之科学性的怀疑（（1 1）就狭义的）就狭义的““科学科学””概念而言，他不相信存在或可能存在一概念而言，他不相信存在或可能存在一门公共行政科学门公共行政科学 狭义科学观：科学是把狭义科学观：科学是把““ 经验经验‘‘ 实在实在’’ 同假设和定律同假设和定律‘‘ 安排安排’’ 在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的方法论在一起的高度抽象的系统化概念以及按照规定的方法论原则获得的合法化知识原则获得的合法化知识”” 。

（（2 2）就最广义的意义而言，他认为包括公共行政在内的社会科）就最广义的意义而言，他认为包括公共行政在内的社会科学都具有科学性学都具有科学性 广义科学观：科学只不过是导致广义科学观：科学只不过是导致““ 对具体变化进行控制对具体变化进行控制”” 的知识而已的知识而已 7 7、公共行政：学科、专业和事业、公共行政：学科、专业和事业（（1 1）学科地位：一门应用科学；）学科地位：一门应用科学； ① ①与政治学的关系：不仅仅是政治学的子学科（因为政治与政治学的关系：不仅仅是政治学的子学科（因为政治学未能为公共行政提供一种认识和培育环境）学未能为公共行政提供一种认识和培育环境） ② ②与管理学的关系：不应归属于与管理学的关系：不应归属于““ 一般一般”” 管理学派（因管理学派（因为行政的价值观以及行政的技术和方法都不能普遍化，它需要为行政的价值观以及行政的技术和方法都不能普遍化，它需要一种特异的技术和有特色的哲学）一种特异的技术和有特色的哲学） （（2 2）一种专业：公共行政应该由一个学科发展成为在大学拥有）一种专业：公共行政应该由一个学科发展成为在大学拥有一个独立的专业学院的专业。

一个独立的专业学院的专业3 3）一种事业：一种包括许多方面的思想、观点和方法论的事）一种事业：一种包括许多方面的思想、观点和方法论的事业，具有折衷性、实验性与开放性业，具有折衷性、实验性与开放性8 8、公共行政与未来、公共行政与未来 公共行政应该探讨由于未来社会变革所引出的一系列的问公共行政应该探讨由于未来社会变革所引出的一系列的问题：如更少官僚制色彩，更具国际性的新的组织形式和管理风题：如更少官僚制色彩，更具国际性的新的组织形式和管理风格 由此，公共行政必须变革与转型：公共行政的决策必然会由此，公共行政必须变革与转型：公共行政的决策必然会是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体，具有多元论的特点（哲学、学科、方法论上）合体，具有多元论的特点（哲学、学科、方法论上）两种方案两种方案（（1 1）集权主义的方案）集权主义的方案 将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德将政府完全一体化并占据支配地位，公共道德与私人道德加以调和加以调和2 2）无政府主义的方案：更为可取）无政府主义的方案：更为可取 多重性特点：包含分散的、复杂的经济多重性特点：包含分散的、复杂的经济- -社会社会- -政治制度，政治制度，这些制度对公共道德的理解是多元（歧义）的。

这些制度对公共道德的理解是多元（歧义）的 主权国家被解散，而且其明显垂直型权威结构被复杂的、主权国家被解散，而且其明显垂直型权威结构被复杂的、契约性的、非正式的水平关系所取代契约性的、非正式的水平关系所取代主要不是一个创造者，而是一个评论家；主要不是一个创造者，而是一个评论家；1、贡献性：、贡献性：（（1）其自身研究，提出了许多有启发意义的真）其自身研究，提出了许多有启发意义的真知灼见 （（2）其评论：大体中肯和合乎事实，有助于大）其评论：大体中肯和合乎事实，有助于大家更好了解和理解传统和当代的公共行政家更好了解和理解传统和当代的公共行政 2 2 、局限性：、局限性： （（1 1）其自身研究，缺乏一个统一的中心主题、）其自身研究，缺乏一个统一的中心主题、一个系统的理论体系以及明确的结论一个系统的理论体系以及明确的结论 （（2 2）其评论，对公共行政研究及其结论持矛盾）其评论，对公共行政研究及其结论持矛盾和犹疑心态，散布了一种悲观与怀疑情绪，建设和犹疑心态，散布了一种悲观与怀疑情绪，建设性不够 。