行政改革蓝皮书.doc

行政改革蓝皮书行政改革的含义和内容行政改革，指国家行政机关为适应内外环境的变化， 对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革它包括行政 责权的划分、行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、 行政方式和行政运行机制等方面的改革它有狭义和广义之分：狭义的行政改革，主要是指政府行政体制和机构的改 革；广义的行政改革，则泛指政府行政部门为追求行政效 率的提高而对行政体制、行政方式方法，以及重大原则等 方面进行的变革1. 行政职能的转变行政职能的转变主要通过对行政职能的改变、转变、 丰富和扩大而进行理顺中央与地方、上级政府与下级政 府之间的职能关系 理顺政企关系理顺政府与市场的关系理顺政府与社会的关系理顺政府内部各职能部门的关系2. 行政体制的改革行政体制改革，是指行政组织形式和基本制度的改革, 主要包括：行政权力体制改革：权力的制约和监督行政组织体制改革行政人事制度改革行政监督制度改革：制度、法制的完善的完善与创新3. 行政机制的再造是指通过改革旧的行政机制或引进新的行政机制的方 式，来提高行政管理的运行效率行政运行机制的改革行政程序的再设计行政方法和技术的引进4-行政文化的更新是指通过与现代行政管理相适应的科学、民主、效率、 服务等现代精神的弘扬，来使行政人员的主观倾向实现由 传统向现代的转变。

当代西方国家行政改革实践一、改革开放以来，我国先后于1 982年、1988年、 1993年、199 8年和XX年、XX年进行了六次较大规模的政 府机构改革在转变职能，理顺关系，精简机构和人员编制，逐步 构建符合社会主义市场经济体制需要的行政管理体制方面, 取得了显著的实效；同时，由于各种条件的制约，也遗留下来一些问题，比如，政府职能转变不 完全到位，政府组织结构和职责配置尚不科学，职责交叉、 人员臃肿的问题未得到根本解决成果：在转变职能，理顺关系，精简机构和人员编制, 逐步构建符合社会主义市场经济体制需要的行政管理体制 方面，取得了显著的实效；不足：由于各种条件的制约，也遗留下来一些问题， 比如，政府职能转变不完全到位，政府组织结构和职责配 置尚不科学，职责交叉、人员臃肿的问题未得到根本解决1982,我国启动了十一届三中全会之后的首次政府 机构改革当时面临的主要问题是，〃文革〃后开始启动改 革开放政策，国民经济恢复建设和发展，许多历史遗留问 题得到解决，老干部官复原职，但也带来了不良的局面： 机构臃肿，人浮于事，达到历史最高点1993年，中国开始社会主义市场经济体制建设，机 构改革只能进行基础性的局部精简，此次改革成果有限。

19 98年，国务院以强力手段，排除各种干扰个阻力, 雷厉风行地进行机构改革，铲除了计划经济利益集团的组 织基础，给转变政府职能提供了组织空间着重进行财政 预算改革、人事制度改革和行政审批制度改革XX年，新一届政府继续推行改革，政府职能进一步 转变，98年改革一些遗留问题也得到了局部解决此次改 革主要是调整内部机制，以应对人世过渡期的结束，同时 也加快了法制政府建设的步伐XX年，政府机构改革的最大亮点是提出探索实行职 能有机统一的〃大部制〃对一些职能相近的部门进行整合 实行综合设置，整合完善重要行业管理体制，加强与整合 社会管理和公共服务部门，结合职能部门的调整和整合对 议事协调机构及其办事机构进行精简和规范二、我国的机构改革经验始终坚持以〃精简、统一、效能〃和优化组织结构为 改革的主要任务以往改革主要着力于精简机构和人员，以达到行为规 范、运转协调、公正透明和廉洁高效的目标机构改革是在逐步适应改革开放和政策调整需要的 前提下进行的6次机构改革都和一些重大的改革开放及政策调整措施 相联系逐步将转变政府职能作为改革的关键问题过去那些直接掌管企业、物资的各个工业部门和物资 部门消失了，政府逐步放弃了物资分配权、物价控制权和企 业经营管理权，国有企业逐渐减少，基本实现了股份化、 市场化经营，民营企业不断发展壮大，市场经济的雏形基 本形成，政府职能发生了很大的变化。

按照积极稳妥的方针，正确处理改革发展稳定的关 系，稳步推进机构改革机构改革和人员分流，涉及部门 权力调整和干部的切身利益，关系改革、发展和稳定的全 局坚持自上而下，既要统一协调、大体一致，又要因 地制宜，保持一定的地方特色各地的改革还必须在中央总体要求下因地制宜，机构 设置必须适应地方特色，才利于具体工作的开展XX年机 构改革强调不搞一刀切，不要求完全上下一致，并提出要 积极探索符合各地特点的改革路子只有坚持统一协调， 才能保证改革不走样同时，我国地域辽阔，各地经济社 会发展不平衡，市场化程度和资源分布各异，地方政府具 体履行职能的条件和形式各不相同坚持行政体制、运行机制和干部人事制度等配套改 革多管齐下在机构改革文件出台的同时，其他配套政策必须相应 出台，才能为机构改革的顺利进行提供制度保障 我国的机构改革问题和不足历次机构改革之间，政策上缺乏连续性机构撤销、 设立、撤销，反反复复，这既浪费大量行政资源，又造成 不好的社会影响例如，1988年撤销了国家经济委员会，9 0年代初以生 产办的名义恢复了，1993年改称国家经济贸易委员会， 1998年变成了一个超级大部，XX年又把它撤掉了改革中经常出现〃雷声大、雨点小〃的现象。

历次机构改革都是在机构臃肿、效率低下和财政不堪 重负的情况下，由中央领导人提出，自上而下进行行政推 动，因而无不带有〃搞运动〃的性质特点：随着时间推移、 困难增多、热情渐减，〃运动“也就趋于尾声，而不能适时 地将改革成果上升为法律，成功的经验不能通过修正、补 充上升为法律稳固下来另外，由于缺乏强有力的监管手 段和措施，机构改革后，机构编制很容易出现反弹，机构 改革成果不易巩固这些都是导致政府机构、人员精简后 出现反弹的重要原因社会保障制度的相关改革较为滞后 从目前的情况看，显得比较滞后：一是机关、事业单位和企业单位所实行的医疗、生活 补助等福利保障制度是不同，表现在实施办法及标准等不 同，政府机构改革面临着不同保障办法的衔接问题;二是目 前的保障主体主要是单位，若离开单位，就意味着失去医 疗、保险等保障这使许多人员不愿意离开机关，增加了 分流工作的难度和机构改革的阻力社会保障制度改革是 与政府机构改革相配套的一项重大措施改革的内动力不足从过去历次改革来看，都是在中央政府主导、强力推 行下进行的，各部门和各地方对改革缺乏足够的冲动力和 自发性另外，由于对机构改革的认识不够深入，再加上 旧体制的惯性，使改革的思路及方案选择往往囿于传统的 方法，机构的增减不是建立在职能的调整或任务的增减基 础之上，而是就机构论机构，就精简人员而精简人员。

每次改革都采取全方位的改革模式，从上到下，整 体推进、全面开花不仅有党的部门，政府部门，也有国家权力机关和司 法部门改革中，都有严格的时限要求和明确的任务目标，中央和地方都要 进行这种方式在规定的期限内效果十分明显，往往形成 突破性进展;但是，由于制度性建设难以跟上，这种决策性 战略突破，往往又在改革之后，在各方面强烈要求下，被 部门利益和部门之间的利益驱动所逐步蚕食，旧机构不断 膨胀，新机构以各种名义不断出现⑥政府改革视角褊狭, 缺乏理论依据多年来，一提起政府改革，便将其等同于"机构改革", 政府改革的视角仅仅落在机构、人员的调整上，似乎政府 改革就是撤并机构、精简人员；另外，政府改革缺乏理论反 思，历次政府改革都反映出理论的准备和反思不足，改革 在理论上的滞后，影响着对政府改革的思考，并限制着战 略和政策的选择我国的机构改革问题的出路要始终坚持按照市场经济的要求转变政府职能为改 革成功的关键市场经济条件下，一些问题在理论和实践上都未真正 解决要通过改革，明确政府职能定位，大力推进政府职 能转变机构改革不能仅从机构的撤撤并并和人员的加加 减减上下工夫，最重要的是转变政府职能要将机构改革放到经济体制改革、政治体制改革与 实现依法治国方针大历史背景之下进行。

历次机构改革的最大经验教训均在于政府机构改革不 能简单地就机构论机构、就编制论编制，反过来说，如果 没有经济体制改革、政治体制改革和依法治国方针方略这 些大的制度作为支撑，机构改革方案再好也不可能获得成 功③机构改革要分步实施，不宜搞〃全国一盘棋〃改革不是运动，根据以往改革的经验和教训，今后 的改革，要立足于成熟一个改革一个，成熟一个领域改革 一个领域，不能在前期理论和实践经验都不充足的情况下, 在全国范围内从上到下，采取轰轰烈烈的形式搞改革比 如，若推行〃大部制〃，要在各方面条件基本成熟的情况下, 分步实施机构改革要体现新的特点和新的内容机构改革目的变化，调整现有人员结构，提高工作人 员素质，保持公务员队伍的思想稳定和各项工作的持续 通过机构改革，实现从全能政府向有限政府转变，从管制 政府向服务政府转变，从权力政府向责任政府转变，从细 职能，大政府向宽职能，小政府转变，从强政府、大社会 向好政府，强社会转变机构改革要通过法制的不断健全和制度的逐步完善 来从根本上加以保障在机构改革过程中，不但要集中力量对某些方面和重 点难点进行突破，逐步推进，同时更要注意制度建设和法 制建设，用法律、法规形式巩固改革成果。

以往的经验表 明，没有完善的法律、法规为保障，改革很容易出现反弹 和反复⑥要继续推进政府行政审批制度改革由于我们正在从计划经济体制向市场经济体制转轨， 政府各部门还存在着许多不合理的行政审批，妨碍了服务 型政府的建立所以要建设服务型政府，必须继续加大改 革行政审批制度的力度要建立政府问责制责任政府包含两个意思：一方面是明确政府部门的职 责任务，要做到职责清晰、分工合理，将责任落实到位;另 一方面是建立责任追究制度，有了问题，该承担行政责任 的，必须承担行政责任;该追究刑事责任的，必须追究刑事 责任。