现代远程教育政策发展脉络及问题分析.docx

现代远程教育政策发展脉络及问题分析 赵宏 陈丽 王小凯 林世员 张文梅 李爽【摘要】 现代远程教育的发展离不开政策的指引自1999年我国开展现代远程教育试点工程以来，网络教育成为高等学历继续教育领域起步最晚但发展速度最快的办学形式各试点高校在资源建设、信息化建设等方面进行了积极的实践和探索，积累了有益的经验，同时也暴露出一些不容忽视的问题造成这一现象的原因之一就是政策不健全本研究采用内容分析方法，对1999年至2020年间41份现代远程教育政策文本进行梳理，分析现代远程教育政策的发展阶段以及每个阶段政策的重点和导向本文基于以上分析，获得了现代远程教育政策发展阶段的划分与各阶段特征，归纳了其中存在的问题，尝试提出了完善继续教育政策体系的建议，希望为我国新时代继续教育制度体系完善提供参考和依据关键词】 现代远程教育试点工程;现代远程教育政策;网络教育;远程教育;学习;内容分析法;发展阶段;政策类型;试点高校一、引言自1999年我国开展现代远程教育试点工程以来，网络教育成为高等学历继续教育领域起步最晚但发展速度最快的办学形式2019年，我国网络教育招生人数占高等学历继续教育招生总人数的23%（中华人民共和国教育部，2020）。

由此可见，网络教育在推进我国高等教育大众化、构建终身教育体系过程中发挥了不可替代的作用20年来，各试点高校在资源建设、信息化建设等方面进行了积极的实践和探索，积累了有益的经验，同时也暴露出一些不容忽视的问题其中最受社会关注也最为重要的是网络教育质量水平与声誉问题网络教育招生管理粗放、教学过程松散、教学过程及环节监控不到位、出口把控不严等问题使得网络教育社会声誉严重受损，其学位和文凭的含金量饱受质疑质量与规模不匹配严重制约了网络教育发展造成这一现象的原因很多，既有传统教育质量观的局限，也有我国网络教育发展时间较短、相关政策制度建设尚不健全的原因贝尔和斯蒂芬（Bell & Stevenson， 2006， p. 9）曾指出，“如果没有理解反映了教育机构的多样性和多层次性特征的政策，要理解在我们的教育机构内发生了什么是不可能的”本研究尝试对现代远程教育试点工程启动以来政府颁布的政策文本进行内容分析，重点回答以下问题：国家层面共颁布多少项政策？从时间序列上可以梳理出怎样的演变脉络？不同阶段政策的重点和导向是什么？本研究希望借此为新时代继续教育政策制定提供參考和依据二、数据来源本研究选取的现代远程教育政策文本均为公开资料，主要来自中央各部委官网以及“北大法宝”“万方法律数据库”两个权威政策数据库。

为了增强政策文本选取的代表性和准确性，本研究按照以下原则对政策本文进行筛选：一是以1999年“现代远程教育工程”的启动年份作为文件搜集的时间起点，以2020年作为文件搜集的时间终点;二是发文单位为中央机关;三是政策文件与现代远程教育密切相关，是涉及现代远程教育办学的专项文件或包含现代远程教育的综合性文件;四是政策类型为法律法规、规划、意见、办法、通知、条例等，可以直接体现国家对现代远程教育发展的态度和措施基于以上原则，共搜集到现代远程教育相关政策文件41份，其中直接指向现代远程教育的政策文件39份，综合性文件2份表1列举了其中部分文件三、政策文件总体情况分析（一）颁布部门和时间分布我国教育部是现代远程教育政策文件的主要颁布部门，共发文40份，占97.5%另有1份是由我国发展和改革委员会、财政部联合发文，是关于统考收费标准的文件现代远程教育政策文件的颁布主要集中在2014年以前其中，2001—2004年文件颁布数量持续增长，于2004年达到顶峰，这一年共颁布6份关于现代远程教育的政策文件;2007年是第二个高峰，共颁布了5份文件;之后文件颁布的数量在缓慢波动中下降，2014年达到低谷（见图1）。

二）颁布类型和内容分布在41份现代远程教育政策文件中，其标题大致有“通知”“意见”“办法”“计划”“批复”5种其中，“通知”类的政策文件最多，占73.2%，其次是意见类文件，占14.6%（见图2）从文件内容主题方面来看（见图3），这些政策文本涵盖了9个方面，包括启动工作部署、招生工作、考试及毕业工作、检查评估工作（年报年检）、规范管理、校外学习中心建设与管理、公共服务体系建设、学生数据管理和人员培训其中，以招生工作的政策文件为最多，占29.3%，核心的关于招生工作的政策文件是《教育部办公厅关于严格现代远程教育招生工作管理的紧急通知》（教电〔2003〕369号），其他文件基本都是在此文件基础上开展年度招生工作的工作通知检查评估工作的政策文件数量次之，均为开展相关检查工作的通知考试及毕业工作的政策文件数量排第三，包括开展统一考试的通知2份和实施意见1份，成立考试委员会的通知1份，学历和学位证书管理文件1份，毕业生就业问题的意见1份，以及考试收费标准的通知1份三）政策使用情况分析本研究采用内容分析法，对现代远程教育政策进行解读和分析本研究主要借鉴了麦克唐纳和埃尔莫尔（McDonnell & Elmore， 1987）的政策分类，从强制型、激励型、能力建设型和组织建设型四个方面分析现代远程教育政策。

另外，考虑到现代远程教育作为试点工作的特点，本文增加了引导型政策在本研究中，强制型政策主要是为发展现代远程教育试点工作，是规范个体和机构的行动以让他们服从或对违反命令的个体和机构予以处罚的措施，包括强制命令、实施处罚;能力建设型政策主要是通过提供资源、培训等提高政策执行个体、群体或机构的内生力，推动试点工作顺利开展，包括资源配置、队伍建设、环境优化等措施;组织建设型政策是通过机构职能调整，提升组织效率或促进对新问题的解决，包括机构变革、功能调整;引导型政策是发挥价值引导和监督检查功能，鼓励对政策的遵从、使用或支持的措施;激励型政策主要表现为使用政策优惠等手段推动试点工作的开展，包括政策优惠、补贴奖励为进一步分析在现代远程教育政策中不同政策类型的具体运用情况，本研究以现代远程教育办学关键环节作为内容分析维度，包括学生管理、师资管理、专业建设、基础设施建设、教学、课程、学习支持、学习评价、办学定位与管理机制、组织领导、质量保证11个环节本研究基于政策类型和办学环节两个内容分析维度，对现代远程教育政策文本的条款、段落或句子进行划分作为分析单元，并按照“政策文本编号-文本条款/章节/段落-要点排序”对41份政策文件进行编码。

为保证编码的准确性，完成第一轮编码后对编码情况再次进行校验首先检查是否把分析单元准确地归入了分析维度内，避免操作粗心导致的编码失误;其次是再次回顾政策文本，查看是否遗漏了契合编码维度的分析单元以及已编码的分析单元是否存在重复，并进行相应的增删;最后对修改后的编码情况进行整体检查，形成政策文本内容编码表（见表2）借助Nvivo12软件将划分好的分析单元进行统计分析1. 政策使用的整体情况通过NVivo12对编码后的政策文本进行分析，结果如表3所示现代远程教育政策综合兼顾了强制型、引导型、组织建设型、能力建设型和激励型5个类型，涵盖11个二级维度，呈现基本均衡状态在政策类型的一级维度层面，强制型（47.77%）响应次数最多，其次是引导型（27.50%）和组织建设型（14.17%），激励型（2.78%）使用最少从政策类型的二级维度来看，各政策的具体措施涵盖了强制命令、实施处罚、督促加强、资源配置、队伍建设以及政策优惠等各个方面，但内部分配比例呈现不平衡的特点：就强制型政策而言，强制命令的政策使用最多，占75.00%;引导型政策中则以督促加强（72.72%）为主要措施这说明现代远程教育工程作为试点工程，需要国家层面统一指挥，对办学定位、办学模式、发展路径和基本要求等给予明确的指导，同时在建设过程中给予持续的督促加强，保证办学质量。

2. 不同政策的逐年响应情况从政策发布的时间层面来看（见图4），强制型政策和引导型政策是现代远程教育政策文件最主要使用的两种政策，其使用情况走势趋同，上下浮动较大，其他政策类型的响应情况在较低范围内浮动从政策数量分布层面来看，1999年为“现代远程教育工程”启动之年，5类政策均有使用，且响应次数基本均衡随后，第一个峰值出现的年份是2000年，此时引导型、強制型、组织建设型和能力建设型政策响应次数较高，均达到了历年响应的顶峰，其中以引导型政策为最多，其次是强制型政策第二个峰值出现的年份是2002—2004年，各类政策的响应情况与2000年基本一致，但总体次数更多，尤其强制型政策的使用次数明显增多从2004年到2015年，各类政策响应情况均缓慢波动下降，尤其是能力建设型、组织建设型和激励型政策使用锐减，多年呈现零响应的情况2014年和2015年两年间没有颁发过任何政策文件，直到2016年才有新的文件颁布整体来看，20年来颁布最多的政策是强制型和引导型政策尤其是从2003年开始，部分试点出现违规办学问题，强制型和引导型政策成为主要甚至唯一的政策类型，直到2016年以后各类政策又开始逐渐出现3. 政策文件中指向不同办学环节的情况通过NVivo12对编码后的政策文本进行办学环节维度分析，结果如图5所示。

政策文件中涉及的办学环节中排前四位的依次是学生管理（27.5%）、质量保证（19.0%）、办学定位与管理机制（10.1%）和学习评价（9.5%），师资管理（3.4%）和专业建设（2.6%）最少从时间分布看，这一分布特征在不同阶段基本趋同4. 针对不同办学环节政策使用情况如图6所示，针对不同的办学环节，不同的政策所发挥的效用不同强制型政策基本涵盖全部办学环节，其中强制命令型措施主要在学生管理（54次）、质量保证（18次）、学习评价（17次）、办学定位与管理机制（14次）和基础设施建设（12次）五个方面使用频次较高;实施处罚型措施主要涉及的是质量保证（24次）和学生管理（14次）办学环节;引导型政策基本涵盖全部教学环节，其中督促加强措施主要集中在学生管理（28次）和质量保证（22次）环节，倡导号召措施则主要集中在办学定位和管理机制（8次）和质量保证（8次）两个环节;其他政策在各个办学环节指向性较强，如队伍建设主要是针对师资管理环节，资源配置则主要针对基础设施建设（8次）四、现代远程教育政策发展阶段通过以上分析可知，现代远程教育试点工程开展以来，教育部在宏观调控方面不断探索，制定、发布和实施了一系列政策文件。

综观20年来政府颁布的关于现代远程教育工程的相关文件，可以分为三个阶段一）启动部署阶段（1999—2002年）这个阶段是现代远程教育的启动阶段，政策文件更多的是针对试点工作的相关指导文件这个阶段共颁布了6份文件，其中关于开展试点工作的指导意见有4份，关于校外学习中心建设的指导意见有1份，加强管理提高质量的文件有1份这个阶段的现代远程教育政策具有以下特征：1. 政策重点是宏观调控试点初期，国家相关政策方面的重点是统筹规划和宏观设计1999年教育部颁布了《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》（教电〔1999〕1号）的通知，批准清华大学等四所高校为现代远程教育第一批试点院校，对试点工作的内容、试点条件、试点政策以及对应评估检查的要求等进行了规定2000年教育部出台了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅〔2000〕10号），从归口管理方式、办学形式、网络教学模式、师资队伍建设、专业设置、学习制度和学位授予等方面对试点工作进行了指示由此可见，试点初期政策主要是从宏观层面统一指挥，对试点工作进行规划，包括实施方案制定、运行机制建立等。

相应地，这个阶段各种政策的使用也较为均衡，且使用次数均是20余年中的高峰既通过强制型政策快速推动试点工作，也通过建设型政策促。