欧盟立法程序中的协调机制研究.pdf

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虽然欧盟立法更为复杂艰难，但大多数成员国及其领导人和欧盟机构都相信合作有着长期的好处，对一体化的不懈追求导致在立法中也就必然产生出一套精妙的协调机制在欧盟立法中，欧盟各成员国、各利益团体以及欧盟各个机构，包括欧洲理事会、欧洲法院、经济与社会委员会、地区委员会等都参与其中并在立法中发挥重要的作用，但更直接、大量地介入欧盟立法活动，享有正式的立法权的是欧盟理事会( 以下简称理事会) 、欧洲委员会( 以下简称委员会) 和欧洲议会( 以下简称议会) ，因此本文集中研究在欧盟的立法程序中存在何种正式的机制，以使该三个有着不同利益诉求、行事逻辑和立法权限的机构间能够协调、合作，冲出“联合决策困境( J o i n tD e c i s i o nT r a p ) ①“ ，推动欧盟立法向前进展我国目前法学界对欧盟法律的研究集中于对各个部门法，如欧盟竞争法、证A D R I E N N EH E R ／T I E R ．P o l i c y - m a k i n ga n dD i v e r s i t yi nE u r o p e 【M 】．C a m b r i d g e ：C a m b r i d g eU n i v e r s i t yP r e s s ，1 9 9 9 ．1 ．1欧盟立法程序中的协调机制研究券法的介绍和引进上，而对欧盟立法程序以及协调机制进行深入研究的作品更是寥寥无几。

①本文主要集中于研究欧盟立法程序独特而精妙的协调机制，同时，还据此对我国立法协调机制的完善提出若干意见稍有涉及该项内容的著作主要有：中文的有刘秀文、埃米尔·J ·科什纳等著‘欧洲联盟政策及政策过程 研究》，以及王世洲主编的《欧洲共同体法律的制定与执行》，英文的主要有英国曼彻斯特城市大学欧洲 一体化研究中心N e i l lN u g e n t 教授的若干著作2第一章概述——欧盟市法程序及特点第一章概述——欧盟立法程序及特点第一节欧盟立法程序概述作为一个独立的法律体系，总体上说，欧盟的法律由四类互不相同且互相独立的法律渊源构成：首先，基础立法，主要是建立欧洲共同体和欧盟的各种基础性条约及类似的各种协定，这些条约、协定由成员国政府之间直接磋商而制定，具有最高的法律效力；其次是次级立法，是指根据建立欧洲共同体和欧盟的诸条约而由欧盟的立法机构制定的条例、指示、决定和建议、意见等；再次是判例法，包括欧盟法院和欧盟初审法院的判例；最后是欧盟参加的国际条约和协定①与主权国家的立法机构不同，欧盟的立法权是由各成员国授予的，是派生性的立法权，因而在这四类法律渊源中，欧盟立法机构的立法权只限于次级立法领域，立法的目的是为了贯彻欧盟诸条约中的政策、决定或措施，以及为这些政策提供有关规则。

根据《单一欧洲法令》( S i n g l eE u r o p e a nA c t ，以下简称S E A ) 、《欧共体条约》( T r e a t yE s t a b l i s h i n gt h eE u r o p e a nC o m m u n i t y ，以下简称T E C ) 、⑦《欧洲联盟条约》( 也称《马斯特里赫特条约》，以下简称《马约》) 和《阿姆斯特丹条约》( 以下简称《阿约》) 的规定，欧盟共有四种立法程序：一、咨询程序咨询程序是一个单读程序在这一程序下，理事会是唯一的最终决策者根据咨询程序，在委员会提出立法议案之后，理事会应当咨询议会对该项议案的意见，只有在获得议会的意见后，理事会才能作出最终决策在某些议案中，理事会还必须等待经济和社会委员会和地区委员会提出意见@ 咨询程序是产生最早的程序，在S E A 之前，对于非行政性( N o n ．a d m i n i s t r a t i v e ) 立法而言，咨询程序是唯一的程序，但是现在咨询程序的适用范围已经很有限，主要运用于共同农业政策、环境保护、签证政策等一些重要的政策领域该程序的主要步骤为：@ P r o c e s sa n dp l a y e r s [ E B ／O L ] ．h t t p ：／／e u r o p a ．e 1 1 ．i n f f e u r - l e x ／i e x ／e n ／d r o i t _ _ c o m m u n a u t a i r e ／d r o i t _ c o m m u n a u t a i r e ．h t m ，2 0 0 7 - 3 —21 ． 圆T E C 的前身是1 9 5 8 年生效的‘欧洲经济共同体条约》，S E A 对 进行了修改，而 ‘马约》则对之进行了实质性修改，并将之正式改名为《欧洲共同体条约》，即T E C 。

@ N U G E N T , N E I L L ．T h eE u r o p e a aC o m m i s s i o n [ M ] ．N e wY o r k ：P a l g r a v e , 2 0 0 1 ．2 5 4 ．3欧盟设法程序中的协调机制研究首先，委员会负责提出议案，并起草议案文本，送交理事会其次，理事会将议案文本转交议会，征求欧洲议会对该项议案的意见对某些议案而言，理事会还必须征求经济和社会委员会以及地区委员会的意见最后，在议会、经济和社会委员会、地区委员会等发表了意见之后，由理事会按照其内部决策程序，决定通过或不通过议案二、合作程序一、嗣IF 任，丁合作程序是由1 9 8 7 年生效的S E A 引入的，适用于在修改后的T E C 规定的理事会“与欧洲议会合作行动”的情况①但是，《阿约》将原来很多适用合作程序处理的政策领域都并入了共同决策程序，所以现在这个程序的适用范围局限于经济和货币联盟政策领域与咨询程序不同，合作程序引入了议会“二读”程序，该程序的主要步骤为：( 一) 一读阶段委员会提出议案，并负责起草议案文本，启动立法程序，然后将议案送交理事会。

理事会将议案转交给议会征求意见，议会发表一读意见在得到议会的意见后，经过合格多数( Q u a l i f i e dM a j o r i t y V o t i n g ，Q M V ) 同意，理事会通过一项对该议案的共同立场( C o m m o nP o s i t i o n ) 理事会必须将这个共同立场通知议会，并且附上能够说服议会通过共同立场的理由，同时委员会也必须对其自身立场进行解释——尤其是委员会没有接受议会在一读中提出的修正案时 二) 二读阶段议会在接到上述通知之后，开始议会二读，这一阶段的时限为三个月在此期间，根据议会的态度，立法程序可能沿着以下方向发展：第一，在议会赞成理事会的共同立场，或者议会没有作出任何决定的情况下，理事会可以根据共同立场通过议案；第二，如果议会以绝对多数决拒绝了该项共同立场，在这种情况下，理事会只能以全体一致的方式通过议案，否则议案流产；第三，如果议会以绝对多数决对理事会的共同立场提出修正，在这种情况下，委员会应该在一个月内对议案进行重新审查，将议会的修正意见纳入自己的议案，也可以不予接受，然后重新审查或修改过的议案被送交理事会如果委员会接受了议会提出的对共同立①王世洲，主编．欧洲共同体法律的制定与执行【M 】．北京：法律出版社，2 0 0 0 ．1 4 4 ．4第一章概述——欧盟立法程序及特点场的修正案，则理事会可以以合格多数决通过该项议案；如果委员会拒绝接受议会提出的修正案，那么理事会只能通过全体一致决来通过该项议案。

①三、共同决策程序共同决策程序是由1 9 9 2 年生效的《马约》创建在《马约》中有1 5 个条款涉及共同决策程序，《阿约》将该程序适用的领域扩大，达到3 7 个条款，除了农业、司法与内政事务、贸易、财政协调和经济与货币联盟问题以外，多数欧盟立法都属于共同决策程序的适用范围②共同决策程序是在合作程序的基础上发展而来的，但在合作程序下立法议案在第一阶段就被采纳是不可能的为了简化立法程序，使立法过程更加合理，《阿约》对此程序进行了一定的改造，规定在各机构没有分歧的情况下，议案在一读或二读阶段就可以被通过，因此该程序可以被看作是一个有一、二或三读阶段的程序，该程序相当复杂，下面分述如下：( 一) 一读阶段委员会将议案文本分别呈送给理事会和议会议会确定对议案的意见，并可能附加修正案，然后将其采纳的立场告知理事会对于议会的立场，如果理事会表示同意，则议案被通过如果理事会不同意议会的立场，理事会根据合格多数决通过一项对议案的共同立场，并将该立场告知议会，理事会还应该将其在一读中持此共同立场的理由完全告知议会委员会也将其立场全部告知议会共同决策程序的一读程序与合作程序基本相似，议会可以对议案发表意见，提出或不提出修正案。

但与合作程序不同，在该程序中立法议案是由委员会直接送交议会和理事会，而不是像合作程序中由理事会转交议会虽然是形式的细微变化，但可以看出议会在该程序下权力的增长同时，在合作程序中，议案在一读阶段获得通过是不可能的事情，但在共同决策程序只要三个机构达成一致，可以在一读阶段就完成立法，这将极大提高立法效率 - - ) 二读阶段议会在得知理事会和委员会的意见后，可以有三个月的时间作出自己的决定根据议会对理事会共同立场态度的不同，立法可能按照以下不同方向发展：第一，如果议会同意理事会的共同立场，或者未做任何表示，则议案被视为通过；①N U G E N T , N E I L L ．T h eE u r o p e a nC o m m i s s i o n [ M ] ．N e wY o r k ：P a l g r a v e , 2 0 0 1 ．2 5 5 ．国刘秀文，埃米尔·J ·科什纳等著．欧洲联盟政策及政策过程研究【M 】．北京：法律出版社，2 0 0 3 ．4 5 ．5欧盟立法程序中的协调机制研究第二，如果议会以全体议员的多数，否决理事会在一读中的立场，则议案被视为没有获得通过；第三，如果议会以全体议员的多数，对理事会的共同立场提出若干修J 下案，并将这样的修改过的议案文本送交理事会和委员会，供该两个机构就这些修正案发表意见，则议案进入协调委员会和三读阶段。

与合作程序二读阶段不同，在共同。