从链合到啮合-民办高校内部治理结构转型路径1.docx

从“链合”到“啮合”民办高校内部治理结构转型路径 摘要：当下民办高校呈现出“链合”式的管理模式，各主体间结合不紧密，有制约之形而无制衡之实，因此出现民主决策机制失范、政策预期性与人员变动率的耦合，党组织功能发挥效能不足这三个方面的困境研究提出内部治理主体相互“啮合”的结构是民办高校内部治理重构的理想类型之一，而从“链合”到“啮合”是可能的转型路径啮合”结构以整体性治理的视角为前提，以各主体间有效制衡的权能分配为基础，以充分发挥主体性的党委会为政治保障核心啮合”结构更突显出各主体间的制衡、协调与联动，为民办高校共建共治共享的内部治理重构提供了新路径关键词：民办高校，内部治理，转型路径本文系“上海市教育法学人才培养计划”(编号2016JYFXR020)研究成果之一一、引言在社会的转型过程中，民办高等教育已经成为中国高等教育的重要组成部分，体现着越来越重要的社会价值自2002年《民办教育促进法》颁布后，民办高校的治理作为民办教育现代化和高校治理体系现代化的重要组成部分，成为近年来教育学领域关注的焦点，尤以民办高校内部治理结构等问题为重点研究内容因此，本文试图讨论民办高校内部治理结构的有效性问题，主要包括民办高校内部的职权责分配、施行、制约与平衡的长效机制，并探求怎样的内部治理结构能够为高校的生存和发展创建一个相对稳定的内部法制环境，保障组织运行的效率和质量。

因而本次调研对象选择上海市16所及外省市5所民办高校的共计39位中高层管理者(董事长6位，校长或副校长9位，书记或副书记8位，中层干部教代会人员类共16位)以及上海市3位民办教育管理者，采用半结构访谈的方法进行资料收集，得到访谈记录共42份，共计访谈时间1789分钟访谈内容主要包括民办高校内部三大治理主体(董事会、校长会、党委会)权责划分、互相之间的关系、民办高校内部党委作用的发挥、民办高校内部群团组织作用发挥、人事更替与晋升制度这五个主要部分二、相关研究回溯早期的相关研究大多数侧重“管理”而非“治理”的视角，多是基于管理学、组织学的角度进行分析，运用科学管理理论、组织理论等相关理论将民办高校与企业进行比较，从学校管理特点、管理者素质、管理方式等各方面提出高校内部科层制的管理方式伴随着高等教育改革的深化而变化[1]，完善内部治理结构、由管理模式向治理模式转换成为民办高校发展的关键[2]近年来更多的学者开始借鉴经济学上的法人组织治理理论对民办高校的法人治理结构进行研究[3]，在此理论框架下对民办高校这种非营利组织进行分析，其中以董圣足的研究最为深入透彻其从法人治理的核心概念入手，在概述法人制度的源起、法人的内涵及特征、国内外法人的不同分类的基础上进行比较研究，剖析了我国民办高校法人的类属及法人治理存在的问题。

[4]随着研究的不断发展，部分学者将研究重点放在民办高校内部治理结构的分类与变迁上苗庆红从控制权角度将民办学校内部治理结构分为人力资本控制模式、股东控制模式以及共同治理模式三种类型，分别探讨了各自的特点及其演变过程，认为目前我国民办高等教育正处于第一种模式向第二种模式的转型过程中，第三种模式则是未来的一个趋势[5]荣振华与刘怡琳认为在对民办高校进行分类治理的基础上，可以对非营利民办高校采取利益相关者共治模式，营利性民办高校则采取“类”企业法人治理结构或“双法人治理模式”[6]还有学者从领导体制角度进行区分，认为大致可以分为董事会领导下的校长负责制、校长负责制和主办单位领导下的校长负责制三种类型[7]总体来看，既有的大多数研究认为，民办高校的内部治理结构仍存在以下缺陷：一是所有权与管理权边界模糊，举办者与经营者之间权责不清；二是民办教育举办者的投机性、功利性使得学校突显了盈利性弱化了公益性和教育目标，董事会为家族垄断，学校产权与私人财产分割不清，导致过分追求回报从而忽视学校长期运转；三是学校内部机构设置不规范，各主体之间分工不明，职、权、责、利分配不合理，且缺乏有效的规章制度约束，使得机构间“关系不顺”，未能实现有效结合。

一般而言，董事会(理事会)、校长会(校务会)、党委会(监事会)作为民办高校内部治理的三大主体，三者之间的关系构成了基本的治理结构笔者在参考既有研究的前提下，梳理研究所涉及到的共21所民办高校，试图从内部治理主体之间的关系对民办高校内部治理结构进行分类，将其分为“链合”和“啮合”两类链合”指上述三大内部治理主体之间依靠链条传递主体间行为，总体上呈现出联动的状态，但多为单向传递且联系不紧密，虽互有制约却缺乏有效协作啮合”则指这三大主体均为齿轮状的存在，互相咬合，各主体之间衔接顺畅，配合紧密，在互相制约的基础之上更能保持均衡三、“链合”：民办高校内部治理现状(一)民主决策机制失范民办高校“三驾马车”的治理结构和决策体系，当下正面临着民主决策机制失范的风险以部分高校董事会决策为例，董事会在民办高校内部的决策主体地位毋庸置疑，但在实践中常常会出现董事长“乾纲独断”式的全权决策现象相比国外民办高校中董事会组成成员多元化的特点，目前国内民办高校的董事会成员明显呈现出单一化的状态，多是出资人(举办者)担任董事，有些民办高校甚至出现办学者安排家属进入董事会的情况与之相对应的是董事会中极少出现专业教育人士、教师代表等其他校内利益相关群体。

本研究所抽取的21个学校样本中仅有6个学校的被访者明确表示其所在学校有教师代表进入董事会，仅有1个学校的被访者提及其所在学校有校外教育专家进入董事会这就使得董事会在作出决策时难以全面听取各方意见，民主决策也只存在于文本中案例1：男，42岁，副校长现在董事会里面主要是投资方，我们的创始人，然后XX企业老板也兼任董事会委员的，大部分民办高校都这样的，一边当企业的领导，一边当学校的领导我们学校比较特殊……现在实际上是他(老板)的亲戚在管，基本上她一个人说了算，老板不怎么管的，偶尔来一趟我们董事会里有教师代表的，是一个女的，当时考虑到要有女性代表，所以选了她董事会里没有(教育)专家的2016051407)案例2：男，48岁，校内高层干部董事长的话，我们学校因为是教育家办的，所以很重视这方面，教育理念比较好，我们创办人就是教育专家了，后来也邀请了其他的专家进董事会，主要是出资人和专家吧，成分比较单一理事会和董事会基本上是两块牌子一套班子2016051612)其次，董事会中又通常以董事长为主要决策者在调查中，有被访者直接用“开明专制”这样的词汇描述董事长个人集权的决策方式，意指董事长在学校各项事务中说一不二的决策权，类似于专制的管理方式。

这就使得董事会其他成员“参政议政”的自主权未能有效发挥出来，民主决策程序不完整案例3：女，30岁，校内团委书记、中层干部董事会和董事长，校委会和董事会之间的关系很难说的，比较微妙坦白地说大概就是开明专制董事长开明则罢，还可以有商量的余地，不开明的话所有人都是董事长的秘书2016052530)在本研究所调查的21个学校中，2个学校都由董事长兼任校长，1个学校由董事长兼任副校长，如此一来，董事长个人的意志贯穿了从决策到执行的整个过程因此，董事长个人是否开明成为影响学校管理水平的主要因素董事会单独作出决策有助于提高决策效率，但囿于决策者的信息与能力，这种决策方式隐藏着较大的风险且这样的决策并未广泛征求意见，在执行的过程中难免会出现相关主体不积极、不配合等情况此外，与国外较为成熟的民办(私立)高校治理结构不同，我国高校大多未成立监事会，少数高校尝试建立这一机构，但也都处于雏形阶段，成员仍由出资者或董事会指定，多以校内中高层领导为主，难以对董事会形成有效的监督这就使得董事会作出决策之后缺乏纠偏机制笔者以为，董事会的家族化现象，甚至董事长一言堂现象的出现，本质上反映了民办高校内部各治理主体之间的关系不紧密，校长会与党委会无力制衡董事会，只能是象征性和形式性地拥有建议权和知情权。

因此，就决策过程而言，决策行为与命令单向地从董事会传递给校长会与党委会，后两者在治理链条中仅发挥了从动而非联动作用二)政策预期性与人员变动率的耦合人员的高变动率可以一部分地归因于人事更替制度不健全，人事权力行使缺乏有效性，但毋庸置疑的是，学校决策层制定政策的可预期性和可持续性不足也是重要肇因在不少民办高校，重要岗位人事任免的最终决策权都在董事会，在董事会决策机制失范的情况下，校长与党委很难影响最终的聘任结果民办高校的办学资金来源区别于公办高校，多是由办学者出资，且在办学初期很难通过学校本身实现盈利从而维持自身运转因此，办学者在人事管理方面更多考虑降低成本、削减福利等，对于聘用人员的培训和激励也缺乏重视，导致学校难以留住人才又加之董事会由于平时较少参与学校具体事务，在人事决策时难以作出全面的评判，组织内晋升希望渺茫的事实更使得原本有发展潜力的受聘者离开组织，另谋高就案例4：女，33岁，校内中层干部本来想的是进学校比较安稳，工作环境也不错现在就有点疲了，工作有时候比较忙，我们兼职的东西太多了，又要上课，还要管学生，还要兼职党务工作，各种……而且还是论资排辈，年轻的就是活干得多升得很慢……晋升的话大部分是老板说了算吧，我们有专门的人事部门的，组织部也要考察的，但是可能权力就没那么大。

2016051511)案例5：女，25岁，学生员我们学校的话工资还行，但其实一个人都干很多个人的活的，经常加班，按工作量这样算起来其实行政工资蛮低的……基本福利是有的，过年过节的，但是培训什么这种就很少了，关于员工发展的就更少了……有很多人走了的，每年也招，(员工)流动率也有点大2015051915)在42个访谈资料中，20名被访者都提到了目前民办高校存在的人员变动问题：中高层管理人员老化，缺乏正常的人事更替制度，年轻教师晋升机制不明确，师资队伍工作压力大但获得的软激励较少，行政岗位待遇偏低等，这些都使得民办高校出现了人员的高流动现象招不到优秀的人才，也难以留住人才，民办高校内部治理呈现出青黄不接的局面，缺乏生机与活力这实际上反映了民办高校在内部治理中，中高层的政策与基层的执行情况之间存在着区隔与断裂，人力资源配置不合理进而导致组织整体运转低效，受聘人员态度消极等三)党组织功能发挥效能不足党组织在民办学校治理中发挥着重要的引领和监督的作用，在民办高校中尤有其存在的必要性但访谈资料显示，大多数民办高校虽然建立了党组织，但在功能发挥上明显效能不足这主要体现在两个方面：一是党组织与董事会、校长会关系模糊；二是党委会因组织不健全、队伍不稳定等原因自身功能发挥不到位。

首先，党组织与董事会、校长会关系模糊在访谈中，被访者们往往难以准确地描述自己学校中董事会、校长会、党委会三者之间的关系有的将之描述为“一驾马车两个轮子”，有的则形容是“三驾马车”，有的认为是“董事会领导，校长会决策”大多数人对于董事会与校长会两者之间的关系较为明确地认为是领导与被领导的关系，但却很难界定党委会与董事会与校长会之间的关系，这直接体现出民办高校中党委会的尴尬处境其次，党委会因组织不健全、队伍不稳定等原因自身功能发挥不到位大多数被访者在访谈中都表示，党委在学校的各项工作中都能起到一定作用，包括传达教师建议、规范人事制度、宣传中央各项政策建议等而且相当一部分被访者表示，民办高校党委应该在把握学校发展方向、干部选任、统一党员思想、教育青年等方面发挥更大的作用但目前民办高校中普遍出现党组织建制不健全的现象总体而言，各高校虽建立了党组织，党委的组织机构基本健全，但人员配备少尤其是在二级学院和基层党组织中，或是多个二级学院共建一个基层党组，或是由其他人员兼任基层党委书记，实际上书记们的更多精力都放在学生工作等的行政事务中，而非专注于党组织建设和党员干部的培养工作还有个别高校出现由校长兼任党委书记，或。