民国初年地方行政制度的调整.docx

民国初年地方行政制度的调整民国初年，北洋政府在地方实行省、道、县三级行政制度，这是一次重要的中国地方行政制度的调整但是，这个问题尚未引起学术界的重视，迄今为止尚未见就此问题的专文发表本文不揣谫陋，拟对民国初年地方行政制度的调整略作探讨，以期有助于民国时期中国地方行政制度史的研究地方行政制度的调整过程较为曲折1911年10月10日武昌起义爆发后，独立各省都力图改革地方行政制度，但具体情形不同其中，江苏省军政府发布了《江苏暂行地方官制》，其中第一条规定“凡地方旧称为州者日州，旧称为县者日县，所有州县事宜编于州县民政长（从前之道府直隶厅均裁）”，明文裁撤前清的道、府两级行政建制，实行省、县两级制度浙江军政府发布的《浙江府县暂定章程》，规定浙江省下设府、县两级行政建制，取消了前清的道一级建制，实行三级行政制度苏浙两省的情况表明地方一般都保留省、县两级单位，而对前清的省、县之间行政层级有或多或少的裁撤清帝退位前后，南方各省军政府相继都建立了一套暂行地方行政制度，这对北洋政府后来地方制度的调整产生了一定影响1912年3月10日北京临时政府成立后，未及时发布地方行政制度，北方各省因地方行政制度引起的争论不断，其中以河南省议会与都督张镇芳关于河南应否仿照南方省份自行制定临时地方官制的纠纷案尤为突出。

河南省议会以本省官吏异常腐败为由，议定应该仿照南方各省制定河南省临时地方官制但都督张镇芳以《中华民国临时约法》规定地方制度须由中央统一制定为依据，反对河南省自行制定地方官制双方争持不下，即诉诸中央参议院于1912年5月28日开该案的初读讨论会，经两次表决都未能定案，于是提交参议院审查会议讨论审查会议中多数人支持都督张镇芳，但审查会议提交的报告在参议院二读讨论时却引起了议员们的激烈争论，形成了支持河南省议会和支持河南省都督张镇芳两派经过了一天的争论，最后支持河南省议会的意见占了上风，议定河南省议会可以自定官制，但议员需出具成文理由1912年6月7日，当参议院会议宣读了成文理由后，议员们就此问题再起争论，使得该日会议发展成为该案的三读讨论会，争论的激烈程度不亚于第二读会议最后结果以维持原定案结案，但该案经三读而定，这种情形在民国初年参议院的众多议案中是鲜见的日北洋政府并未忽视地方行政制度的调整，中央法制局对地方行政制度的制定既重视又谨慎地方行政制度方案之所以迟迟未能发布，是因为当时关于地方问题存在争论，即“地方问题其中实包涵省制之存废问题”的争论当时有一部分人以前清地方权重为鉴主张废省存道，另一部分人则以前清地方行政层级太多，为敏活地方起见，主张废道存省。

两种意见都主张地方实行两级行政，但在省、道的存废上有重大分歧从当时《东方杂志》著名记者黄远生的报道来看，法制局在这两种意见之间一时难以委决，权衡之后做了两手准备，即根据他们各自的意见起草了两份调整地方行政制度的草案然而，1912年5月16日法制局提交给临时大总统袁世凯的《省制草案》和《省官制草案》却是省县两级制的方案，袁世凯于7月10日将该草案送交参议院初读讨论在7月10日参议院第三十五次会议上，议员们发现该草案有许多错漏之处，如《省制草案》第二十三条：“省议会对于本省行政，认（为）总监有违法或失职时，得以本会议员四分之三以上到会，到会议员三分之二以上议决提出弹劾案，经由国务院达于大总统前项弹劾案大总统如以为然，应免总监职；如不以为然，交省议会复议一次，著仍执前议，应免总监之职该条规定省议会可以罢免总监（一省最高行政长官），但这显然与《省官制草案》里总监由大总统简任的规定相矛盾，即省议会无权罢免大总统简任的官员同时，议员们在会议中围绕总监简任还是民选及总监是否有权解散省议会发生了激烈的争论，使该草案一时间难以议决值得注意的是，地方各省对该案也是密切关注各省行政长官多主张总监应该简任，而省议会则主张总监民选，以至于法制局不得不通电各省去解释总监简任的用意。

面对各方的争论，法制局鉴于该草案多有错漏，自行将其撤回这次会议上争论虽然激烈，但未涉及地方行政制度的根本问题袁世凯对该草案所引起的反应不满，于是撤换了法制局局长，新任局长施愚1912年8月3日走马上任施愚有留学德国的背景，上任后用普鲁士联邦制精义修正了前案，是为修正案该修正案在当年9月12日交参议院第七十五次会议讨论从其内容看，该草案将地方行政划分为官治行政和自治行政两部分，总监掌官治行政，为简任；总董（省议会议长）掌自治行政，二者绝不相干，即总监不得解散省议会，而省议会也不得罢免总监这个方案调和了初案所引起的总监是民选还是简任及总监有无权力解散省议会的争论，在参议院获得了支持，但是却未获得舆论界和地方行政长官的认可舆论界有称其为折中方案的，有直斥其为滑头办法的；地方长官则以中国与普鲁士国情不同为由，纷纷致电中央，加以反对这样，修正案又悬而难决在这种情况下，袁世凯邀请了前清督抚沈秉？摇⑺锂？琦、李盛铎、齐耀林等人，于10月12日在总统府召开会议，与法制局代表共同讨论修正案沈秉垄等旧督抚一致反对采用普鲁士制度，主张虚三级制（废省存道说的一种形式）法制局代表表示赞同，并声言法制局原本就制定了有两套方案，一个是修正案，另一个就是虚三级制案。

法制局代表先陈述了修正案的错漏，继而介绍了虚三级制案的内容，得到了与会者的认可会议向袁世凯呈递一个详述虚三级制案的说帖，直言废省存道是解决地方行政制度问题的根本方法具体来说，就是或者将全国分为四十至五十余道，以道辖县为道、县两级制；或者在道之上仍保留省一级行政单位，但只是监督机关，并无实权，此即虚三级制，作为废省存道之过渡至此，修正案为政府所摒弃，虚三级制逐渐成为各界关注的焦点在此基础上，国务院于18日召开国务会议，议定了地方虚三级行政制度的大纲这个大纲规定：地方上省虽名为最高级行政单位，但只设省行政长官，不设省议会省行政长官的权力除了处理国家行政外，仅仅监督省以下各级官署之行政，而无权进行干预，是为虚级道与县则取实级，其行政长官依法处理辖区的所有行政事务道与县皆设议会为立法机关，掌握辖境内的自治行政这种虚三级制实际上是道、县两级制的过渡形式，也就是说，道、县两级行政长官的行政实权和相应的议会自治机关的设立是虚三级制这一地方行政制度陛质的关键所在从当时的情况来看，虚三级制草案似乎水到渠成，呼之欲出然而，在参议院的再三催促之下，袁世凯却并未向其提交该草案之所以如此，是因为在9月5日已经颁布了《省议会议员选举法》，即省议会是现有的合法省级立法机构。

尽管之前在讨论虚三级制时也提及等正式的道制和道官制发布后就取消省议会，但也有人提出暂时保留省议会，不至于使政府法令有朝令夕改之嫌省议会的存在就意味着省级行政机构将会存在，再加上手握实权的省级行政长官的阻力，取消省级行政建制的可能性就微乎其微了对这种状况，黄远生在当时曾发表过一段评论：“蹉跎复蹉跎之省制案中，被以奇异之服色，姗姗而来迟者，则所谓虚三级省制案者也自法制局脱稿后，经国务院再三之会议，又经总统府之顾问会议，又经国务院之会议，当局者云将不日提交参议院矣吾常云省制如可怜之难妇小产者数矣，今其不至小产否耶?”黄远生凭此即敏锐地预感到虚三级制将会名至而实难归，事实是虚三级制最终流产，地方行政制度将转向实三级制虚三级制提出的实际作用就是复活了地方道一级行政单位袁世凯在10月28日向众议院提交修改《临时约法案》，其中一项重要内容就是要将官制官规的制定权完全由大总统掌握，这其实已是袁世凯自行制定地方行政制度的征兆实际上，北洋政府从1912年12月到1913年1月一直在筹划划一地方各级行政组织的事项，完全将虚三级制和参议院抛在了一边1913年1月9日，北洋政府未经参议院审议，颁发了《划一现行各省地方官厅组织令》《划一现行各道地方现行官厅组织令》和《划一现行各县地方官厅组织令》三个法令文件。

从内容上来看，制定该《划一令》（上述三个文件的简称）是因为当时“各省同此一司而南北之名称互异，同为一长而南北之权限各殊，至于道、府并存，府、县相辖则尤延前清之弊政，大戾改革之初心”，其目的是“一方面为整齐现制之图，另一方面为行新制之备这三个《划一令》在表面上看纠正了全国各省地方行政制度的混乱状况，而实质上是将地方规划为省、道、县三级行政尤其是《划一现行各道地方现行官厅组织令》，可以看做是将南方各省已经废除之道的复活和北方各省仍然存在之道的保留对此，参议院议员彭允彝等人向袁世凯发出质问书，袁世凯于1913年1月24日作了答复参议员质问袁世凯私定官制，违背了《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）第三十三条规定：“临时大总统得制定管制官规，但须交参议院议决袁世凯答复认为《划一令》只是划一地方官厅组织，并非正式的官制，《临时约法》并未规定总统不可以发布划一地方官厅组织令，故无需交参议院议决议员们还附带质问袁世凯政府为什么不提虚三级制案，袁世凯竟然直接否认政府曾有此议最后，议员们还是无法阻止袁世凯的计划，《划一令》也为地方多数省份所接受3月23日和29日，北洋政府又颁发了《各省行政公署暂行办事章程》、《各道行政公署暂行办事章程》和《各县行政公署暂行办事章程》三个法令，详细规定了省、道、县三级行政公署的办事权限。

三个《暂行办事章程》（上述三个法令的简称）加上三个《划一令》，基本上就相当于地方官制了1913年的一年里，各省都在根据三个《划一令》和三个《暂行办事章程》调整各级行政机构，但进展并不均衡北方各省行动迅速，而南方各省相对缓慢，一是因有独立后暂定的地方行政制度，二是“二次革命”的影响在此之后的一段时期内，北洋政府中关于省、道之存废问题的争论一直没有停止当时，废省存道确曾一度占了上风从1914年5月23日的《申报》报道看，国务会议就曾起草过两次废省存道的草案[1引再从时人的论述看，当时还是有一部分人认为，中国“行政区域太大，政难下达，监督官层级太多，亲民之官愈无从举其职拟略仿汉宋之制，改地方行政为两级制以道为第一级，县为第二级，于繁巨边远之县酌设丞尉，中央则以时设巡按使举劾诸道贤否，不以为常但是，袁世凯并未接受废省存道草案，还是决定省级取实，因为各省多为地方实力派所掌握，一旦废省怕激起剧变，同时道也不能废除这样一来，地方就实行三级行政制度法制局秉承此意，在第七次《地方官制修正草案》中，将地方规划为省、道、县三级行政制度，省设巡按使，道设观察使，县设知事袁世凯亲加厘定，然后将该草案交付政治讨论会详细讨论。

政治讨论会仅提出道长官的名称应由“道尹”代替“观察使”，其他并无异议北洋政府关于地方行政制度的讨论到此告一段落1914年5月24日，袁世凯以总统命令的形式发布了《省官制》《道官制》和《县官制》三个法令，地方省、道、县三级行政制度正式确立民国初年，关于地方行政制度的调整争论激烈，其中尤以省、道的存废问题分歧较大存省废道或存道废省两种主张的出发点都是要精简地方行政制度的层级，以达到政令通达的目的，但是侧重点却截然不同北洋政府、参议院、地方行政机构和社会舆论各持己见，争论旷日持久在这个过程中，袁世凯以《划一令》的形式在地方上实行了过渡性的省、道、县三级行政，为后来正。