村民民主监督制度的创新机制.pdf

决策视点——————村民民主监督泰H度的创新帆泰明村民民主监督制度创新的诱因’根据制度经济学理论，制度变迁的诱因在于有关主体期望获得最大的潜在利润所谓潜在利润，就是指有关主体在已有的制度安排结构中不可能获得而在另一种制度安排结构中才可能获得’的利润如果一种制度安排和制度结构下的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构下的净收益，就会出现潜在利润这表明现有制度安排结构处于一种非均衡状态，即人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态现有的村民民主监督制度处于一种非均衡状态因为它存在许多缺陷，主要包括：在村民自治范围内，审议评议制度和罢免制度易于梗阻，村务公开缺少明细度规定，村民查询制度为软约束；在村民自治范围外，村民监督的行政化保障制度不彻底、低效能，司法、仲裁等保障制度空缺由此导致作为制度的各个供给和需求主体对现行制度的不满意或不满足在现行的村民民主监督制度安排和制度结构下，中央权力中心难以充分获得其预期收益这些预期收益主要包括：农民对党政机关的高度信任；农民对现政权的广泛政治支持；国家政治的稳定；等等地方权力中心同样面临着巨大的上访压力、治理困难和信任危机等农民也难以得到其需求满足，这种需求包括：参与村内决策、管理和监督；乡政村治清廉；农民负担减轻等等。

这些都根源于现行村民民主监督制度中意愿供给与实际供给的不足与缺陷，特别是监督保障制度的供给不足与缺陷造成此供给不足与缺陷的原因很多，主要是路径依赖和强制性制度变迁路径依赖是指习惯于用行政手段管理社会的惯性因为这种手段具有因人因事而异、随意多变、便于随机调控的“功效”村民民主监督制度的推行是一种强制性的制度变迁，即由国家法律和中央的决定命令而引入的制度变迁，并非建立在从上到下一致性同意基础上中央权力中心与地方权力中心、特别是与基层权力中心在村治目标(利益)和约束条件上存在着差异而村民民主监督制度的实际供给又是由地方和基层权力中心监督实施的地方权力中心和基层权力中心又会根据自己的利益目标和监督、实施成本来修整中央和上级的意愿制度供给，可能以机会主义态度实施新规则，最终导致实际制度供给严重不足和存在许多缺陷但是，在实际生活中，大多数人都是厌恶风险的厌恶风险的程度随偶然性的增加而增加人们倾向于有更为确定结果的活动现行村民民主监督制度具有极大的弹性和不确定性而制度创新则可以减少不确定性，降低风险和成本，获取现行制度安排下无法获取的利益而且，政治上和法律上的一些重要变化影响了村民民主监督制度的制度环境，使得人们利用现存的外部利润机会成为可能。

中共中央依法治国的决策方略从意识形态上为提高村民民主监督制度的法治化水平提供了一种良好的并具有相当约束力的制度环境近些年来国内一系列的司法制度改革和仲裁制度改革，为实现村民民主监督制度创新的目标模式从技术上提供了可资利用的现实的制度环境，这导致了村民民主监督制度选择集合的改变和潜在利润的形成我国村民民主监督制度创新的目标模式应该是：以村民自治范围内的审议评议制度、村务财务公开制度、村民查询制度及罢免制度的完善和统一为基础、以村民自治范围外的更为完善的行政监督制度(包括行政申诉和行政复议制■(北京)李秋学刘怀洲度)、司法及仲裁等援助制度的综合运用为保障这一制度目标模式有利于有关主体实现其利润的最大化特别是司法制度和仲裁制度的引入，更有利于减少或消除不确定性所带来的高成本低收益现象因为，司法机关的审判和监督一般要依法公开进行，并有一整套司法监督程序和责任追究制度；而普通仲裁具有民间性、自治性、独立性、公正性、自愿性、灵活性、保密性、一裁终局性、经济性、快速性、强制性及权威性等特点，最符合社会问题由社会解决的原则和要求，最有利于减轻村民上访对党政机关和司法机关构成的巨大压力村民民主监督制度创新的成本和收益没有潜在利润，就不会有制度创新。

但有了潜在利润，制度创新也未必发生当通过制度创新可能获取的预期收益大于为获取这种收益而支付的成本时，制度创新才可能发生但村民民主监督制度创新成本和收益的估算不是简单的、抽象的，而是复杂的、具体的，它因人因制而异：不同的行为主体对同一制度创新成本与收益的计算是不同的；同一行为主体对不同制度创新成本与收益的计算也是不同的村民自治范围内的现有监督制度的完善，包括村务财务公开明细度规定、村民查询制度及罢免制度等的完善，并非任何个人所能为的，制度创新安排只能确定在自愿联合体(包括村干部在内的所有成年村民)和上级各权力中心层次在自愿联合体层次中，由于利益的矛盾和冲突，组织成本、谈判成本和达成一致同意等成本极高尽管这些制度创新对于村民、对于社会和对于国家来说收益都很高，但对于村级公共权力精英来说则可能意味着极高的成本、极低的甚至为负的个人收益(除上述几项成本外，还决策咨询2001．5 包括学习成本、实施成本、极大的限制、烦琐的程序和工作、既得利益甚至非法利益的丧失等等)村级公共权力精英的政治经济成本和收益的对比，是解释无法单单通过村内自愿联合体实现村民自治范围内的监督制度创新的关键在上级权力中心层次中，可以分为中央权力中心、地方权力中心和基层权力中心。

由于基层权力中心往往与村级公共权力精英存在着特殊的利益共同体关系或工作关系，为其成本利益所限，为其权力范围所制约，基层权力中心往往难以成为村民民主监督制度目标模式的创新者中央和地方权力中心由于与村级公共权力精英没有、或很少或较少存在着特殊的利益关系，更易于从社会的政治经济成本与收益对比中考虑有关村民监督制度创新问题对于中央和地方权力中心来说，有关的成本主要是调研成本、设计制定成本和监督实施成本等，集中体现在有关法律法规和政策的制定、完善与监督实施上而其预期收益却是非常重大的：广大农民的政治支持、农村的长治久安、乡政村治的清廉等其社会政治经济收益远大于成本村民自治范围外的村民监督保障制度的创新，包括行政申诉与行政复议制度、司法制度和仲裁制度的引入等，由于涉及到法律秩序和公共物品(此处指一定范围内普惠性制度等)的提供，由于要打破行政路径依赖，因此也只能确定在中央和地方权力中心层次上中央和地方权力中心提供这些制度安排的意愿和能力是决定这些制度创新的主导因素，而这种意愿和能力又主要决定于社会各既得利益集团的权力结构或力量对比根据越来越严峻的上访形势，根据上述利益关系特点根据各方面的力量对比关系，特别是根据成本——收益对比来看，中央和地方权力中心应该说是具有这种意愿和能力的。

从预期成本上来看，由于这些制度早已为我国司法界所熟知并被广泛应用于解决民商纠纷等，有关的制度规范、组织机构和操作规程等都是现成的，在它们被引入村民监督保障制度体系过程中，相关的学习、设计、组织和实施成本将会被极大地节约乃至甚少，而它们的综合应用将会带来社会总收益和政治总收益的最大化特别是中央权力中心的制度创新会因全国规模效益的最大化而导致相对成本的最小化村民民主监督制度创新的主体和方式通过以上分析，我们发现，中央权力中心和地方权力中心是我国村民民主监督制度创新的主要供给主体，由此决定我国村民民主监督制度创新的主要方式为(上级权力中心)供给主导型制度变迁但是，我们也不能否定或忽视其他制度创新主体的地位和作用他们都在一定时间、一定条件下各自发挥着一定的作用村民个体特别是村庄精英，在村民自治范围内的一致性同意式的监督制度创新上，可以充当倡议者、设计者和组织者的角色在不断的上访过程中，促使自己和被上访的权力中心不断学习，而“学习与制度实际上是相互联系、相互促进的一种关系制度、规则是人们不断地试错、学习的结果”，“人类学习的过程形成了制度演变的轨迹”在上级权力中心意愿供给行政申诉和行政复议制度之前，一个个村民不断逐级上访，已经或正在创制行政申诉和行政复议方面的非正式行为规则；在上级权力中心意愿供给广摄影＼吴成和决策视点泛适用于村民民主监督争端的司法保障制度之前，如有确凿证据并属于现有司法管辖范围，村民个体将充当把司法机制引入村民民主监督制度体系的基本主体；在中央和地方权力中心供给村民监督仲裁保障机制之前，村民个体为尝试仲裁而可以充当提议人。

村民自愿联合体，首先，在中央和地方权力中心意愿供给村民监督仲裁制度之后，是使该制度创新成为实际供给的关键性因素因为该仲裁制度的运作必须以村干部和村民的仲裁协议为基础虽然不能排除村干部与个别或少数村民在监督争端发生后临时达成仲裁协议的可能性，但事先将仲裁协议载入村民自治章程或村规民约，或在村干部当选时由村干部和村民或村民代表签定有关仲裁协议，应该是该制度创新的基础性工作中最基本的运作方式其次，在中央和地方权力中心完善村民自治范围内的监督制度之前，随着村民自治的逐步推进和富有公心的民选村干部的产生，在一定的条件下(如一定利益诱导和一定压力存在)，在村民监督的若干方面，这些村干部和村民达成一致的可能性不能完全排除基层政治权力中心在现有的村民民主监督制度安排中起着行政化保障作用虽然它们在目前的实际制度供给上是较为低效能的，但基层干部还是做了大量工作的，其作用也是不可否认的最起码说，有此制度安排总比没有好随着村民自治质量的不断提高和基层干部间利益关系的松动，随着基层政治权力精英在农民不断上访中的学习进步，基层政治权力中心在保障村民监督制度实际供给方面也会有所进步的事实上，并非所有的基层政治权力精英与所有的村级公共权力精英都形成了利益共同体关系，在这些利益链条断裂处或空挡处，特别是在他们的利益冲突时，村民就有关问题进行上访，可以促使基层政治权力中心在保障村民民主监督中发挥较好的功效。

由此可见，我国村民民主监督制度创新机制应该是：以各级公共权力中心供给型为主、白上而下的强制推行型与自下而上的利益诱导型相互补充相互结合● (作者系中国人民大学博士)责编／夏仕应决策咨询2001．5 。