联邦模式与清末变局.doc

联邦形式与清末变局　　中国自周衰东迁后，就盘桓在列国分立与帝国一统的循环往复之间，直至清末民初之际，始有以联邦形式摆脱此一轮回的设想与尝试那时的一系列努力，最后都失败了，问题于是留了下来当我们走向将来时，清末民初这一段可观可叹的变局，就成为珍贵的历史资源那时的努力为何没能成功？从中可以汲取些什么东西？这就是笔者所要讨论的本文主要以清末为限，是为开篇一、清末的历史位置与西方近代文明的交汇，特别是遭遇西、东方列强的全面入侵，给中国带来前所未有的变数这些变数虽然产生了许多外表上、形式上的新东西，但尚不及从根本上改写中国历史的原有逻辑[1]这一逻辑指的是三千年来政治大势上的分合周期，其概况如下[2]：周期统一时期分裂时期一西周春秋战国二秦—两汉三国魏晋南北朝三隋—唐五代十国宋辽夏金四元—明—清清末民初大陆台湾…当太平天国战争〔它标志着一统帝国瓦解的开场；前两周期处于同一位置的是汉末的黄巾起义和唐末的王仙芝-黄巢起义〕仍在继续时，第二次鸦片战争又使清国丧失了大量的主权与相当多的领土[3]虽然列强维护了清廷形式上的统一与权威，帮助其平定了农民起义，但他们和清廷的关系，与汉末、唐末霸主之“挟天子以令诸侯〞，并没有什么本质性的区别[4]。

此外，还有乘清廷衰败而崛起的汉族地方〔以省为根本单位〕权力，也几乎是不可逆转地分割了清廷的许多大权[5]太平天国-第二次鸦片战争以后的中国政治格局，已是列强在华权力、汉族省级〔甚至联省级〕地方权力和清廷这三方的结合统治[6]中国实际上已经完毕了第四周期的统一时期而进入分裂时期它的头七、八十年，就是通常所称的“清末民初〞列强之东来是此期不同于汉末、唐末的根本之点中国人再没有旧时那般抱残守缺、苦撑待变的余地分崩离析之潮既不能阻，瓜分亡族之危又不容轻但另一方面，列强对清廷的支持，却迟滞了地方权力的开展；而列强之间的均势，又抵消了彻底瓜分的现实可能这些，就在客观上给满清留下了相当大的活动空间假如能抓住这一难得的良机，变政改制〔其中当然也包括，如积极向西方学习的先知先觉者所希望的那样，在中国确立联邦类型的政体〕，那就很有可能挣脱历史循环的漩涡，而跃入一个新的境界二、联邦形式之要义联邦形式对中国的效用，初步而言就在于它既能遏阻恶性分裂引致被列强所乘势瓜分，又能防止武力兼并达致统一从而再造专制主义帝国政制其所以能如此，就在于联邦形式是旧式统一与分裂即极端统一与极端分裂之中间状态、第三状态、混合状态联邦形式既反对整体完全溶合、消解部分，又反对部分完全脱离、孤立于整体[7]。

如此，就能形成统一而非专制，并立而非敌对；统一以防止战争，分治以防止暴政——那样一种适中的状态详细来说，它可以遏阻中央集权或地方分权趋于极端化、绝对化，而使中央和地方之间保持一种稳定的均势[8]作为迥异于传统集权统一的分权统一形式来说，它无疑是针对专制主义顽症的一剂良方但对于惯用两极对立、非此即彼思路的一般中国人来说，这样的设计似乎非常地不可思议进一步言，联邦政体乃是其权利地位根本平等的高层地域单位〔实体〕之间稳定的、制度化的结合、合作所有政体组成的关键构造，都是其成员之间如何实现整合、如何维持整合的问题它们有两种根本形式：一、以武力兼并为主要手段整合，以集权主义维持；二、以和平结合为主要手段整合，以分权主义维持整合之成员当然要能在需要时作为一个整体出现，作为其代表的某种“中央〞自然是少不了的问题在于，这个“中央〞是君临天下的主宰者呢，还是平等成员的代表机构、办事机关[9]？对于自秦以来由一霸兼并、诸侯败灭所形成的历代大一统帝国来说，自然属于第一种形式作为第二种形式典型的联邦、无疑是第一种形式最具革命性的替代者另一方面，传统的分裂即列国争雄，只不过是集权统一的简单对立面它可以与后者组成一个循环，在同一历史逻辑内此长彼消，但却永无可能从根本上取而代之。

而联邦形式，不仅可以以其分权性防止出现中央专制主义的集权统一暴政，而且能以其统一性防止出现地方专制主义分立政权之间的战争与兼并对于互为因果的专制统一和分裂兼并来说，没有了其中的一方，另一方也就无缘问世了因此，无论对于专制帝国还是列国纷争的场面来说，联邦形式都是釜底抽薪的根治之制对于清末那种中央权利大大收缩、各省权利大大开展、皇朝面临不改制即难以维持的场面，或者对于民初那种各省分立、“中央〞单恃武力统一难成的形势来说，联邦形式都是解危救困之济世良方联邦形式尤其具有铲除中国根深蒂固之专制主义中央集权的宏大潜力所谓的“专制主义中央集权〞，是相对于“民主主义中央集权〞而言的〔二者的产活力制如前文两种政体形式所言〕前者的权利在原那么上是无限的，是不受其它政治力量制约的；即使有时出于实际需要也可能会采用某些分权措施，但却绝不允许这些分权制度化、法律化、永久化后者的权利，那么是有限的、受制约的；被前者偶然作为特例的分权，在这里却是根本性的原那么之一；不仅被当作不可改变的事实来承受，而且还被制度化、法律化〔写入宪法〕在前者那里作为主导性的“中央集权〞本身，在后者这里假如不是被当作对付非常形势的临时紧急手段，就仅存于被严格限定了的、比拟小的范围内。

因此这种中央集权是可逆的，即可以通过法制程序加以中止的专制主义中央集权〞在本性上却不具备这种可逆性它只可能以武力的、造反的手段来打破秦汉至清季，中国的政治制度只是在专制主义中央集权〔所谓“统一〞，“大一统〞〕与专制主义地方分权〔所谓“分裂〞，“乱世〞〕之间打转，其间夹杂着一些专制主义半中央集权+专制主义半地方分权〔皇朝统一初期的分封分权体制或皇朝晚期的半割据分权体制〕的过渡期清末正属于这样的过渡期相对于单一制共和国〔民主主义中央集权〕和邦联〔民主主义地方分权〕来说，联邦国〔广义的〕就属于民主主义半中央集权+民主主义半地方分权——这恰与以上过渡期的体制同构〔即半中央集权+半地方分权〕只要实行民主主义转换，就能很方便地变成联邦制国家当然，这种转换假如说不是不可能一步到位的，那也会是很困难的辛亥革命就是首先将专制主义〔半〕中央集权转换为民主主义〔半〕中央集权，接近形成一种民主主义半中央集权+专制主义半地方分权的〔狭义〕联邦国假如能使其中的民主主义半中央集权得以稳固，并且进一步将专制主义半地方分权改造为民主主义的，那就可以真正完成铲除专制主义中央集权的历史任务联邦国家作为复合制共和国，比单一制共和国更加广泛地实行制度化权利制衡。

它不仅具备由各联邦成员〔邦、州、省〕代表组成的、代表各成员意志的参议院在中央内部的参预与制衡，而且有联邦中央与联邦成员之间权限划分之宪法、法律保证下的各成员在中央之外的参预与制衡这两种参预与制衡是联邦架构的两根主要支柱，缺一不可[10]特别是对于大国来说，由于其规模之庞大，即使中央之权利相对有限，其绝对值也是非常之大的像单一制小共和国那样仅凭国会即可实现的足够制衡，在这里就显得很缺乏了因此联邦成员足够权限之保障，就非常之必要〔即使对古代专制主义大国来说，仅仅是为了对付规模逐渐增大的危险因素，也必须赋予地方指导者以很大的权利，如中国东汉之州牧、唐之节度使和清之督抚所具〕不仅如此，尤其对于大国来说，为了保证联邦成员具有有效的制衡力，其规模就必须足够大；相应的，其个数也不能过多与“众建诸侯而少其力〞〔贾谊?治安策?〕相反，这里要的是“少建诸邦而多其力〞专制主义统治的自然趋势，不仅是要尽量减少最高地方单位的权利，而且要尽量缩小其规模，以达其分而制之的目的联邦形式的民主政体当然要反其道而行之联邦形式必有一定之条件配合，方有实现的较大可能概而言之，它们包括：一、多元政治均势〔竞争〕胜于一元政治优势〔垄断〕；二、和平、妥协规那么取代暴力、对抗手段；三、结合对外倾向压倒别离联外趋势；四、制度化建立强于非制度性权变。

本节给下面的阐释准备了一个大致的理论框架　　三、清末实行联邦制之需要与可能汉末、唐末与清末，都出现了地方权力的加速度膨胀，表现为汉之州牧、唐之节度使和清之督抚的地位迅速上升这说明原有的集权主义大一统体制实际上已经失效，顺应趋势建立新的分权体制的时代需要显得非常之迫切，特别对继续维持中国统一的目的来说是如此就清末而言，太平天国-第二次鸦片战争开场的演变，已形成列强入居和省权崛起的根本格局太平天国所造之崩溃之势虽得以暂时挽回，但列强与汉族省级权力所成的瓦解之形却难以撼动这种不稳定状态是不可能持久的，必须在来得及的期间内找到根本的解决方法落伍的中央集权的实际取消、及其地方分权的实际上从分工性向分割性[11]的过渡，对中国之近现代化来说，不仅是必要的，而且也是自然的进程将这种实际上的各省分权〔即省级指导者对中央级政治的参与和制衡以及在其辖区内的自治〕，甚至可以说是实际上的联邦制[12]顺势制度化，也就是宪政化[13]，就可以防止重蹈汉室、唐室之覆辙汉、唐为了对付内乱，都不得不分权于州牧〔汉〕或遍建节度使〔以及观察使等〕〔唐〕，获得了暂时维持皇朝统治的目的；但由于既不能再收回已分之权，又不能就势完成体制转换，改以联邦类型的政体维持长期一统〔当然，这在当时那种中国传统政治文化占主宰地位的背景下，也是不可能的〕，结果都失去了变政自救的时机。

此外，汉末、唐末的农民大起义，在失败之后就根本上再未见有强大的后继者续起；而在清末，主要是列强瓜分中国的危机日益加重这一新变数的出现，以及随之而凸显出的清廷低劣无能，又〔在太平天国起义失败三十年之后〕促发了以中国同盟会为代表的新兴反满革命权力的崛起，并迅速向形成第二次革命风暴的方向开展为了对付新的革命威胁，抵挡列强之瓜分，为了释放满汉民族矛盾、官民阶级矛盾的爆炸性压力，清廷都急需要主动放弃行不通的所谓“集权主义现代化形式〞[14]，抓住中央-各省关系这一关键性的[15]、也较易措手的问题，与督抚等各省权力结成互为依存的生死同盟[16]而要做到这一点，就要求以永久性地放弃传统的专制主义中央集权为代价[17]，通过立宪划分权限，召开国会，成立责任内阁，实行地方自治等步骤，正式承受省级指导人参与中央级事务，进而建立联邦类型的政体如此，就能解决既结合地方权力以防止土崩〔下层社会大起义〕，又限制地方权力以防止其恶性膨胀而导致瓦解、甚至取己而代之〔如曹魏代汉、后梁代唐那样〕况且，新兴地方权力及其代表立宪派也已开场积极参与国家事务，怎样抚用引导他们，以防止其激进化、革命化，也需要同样重大的制度改革与之配合。

一句话，为清廷存亡计，顺应大格局、实行以联邦政体为主要支柱的宪政转型，是维持其君主地位之代价最孝前景最好的一种选择那么，当时的清廷有无时机实现这样的过渡呢？假如说在中日甲午战争之前的二十余年间，由于内外矛盾相对缓和，“洋务运动〞渐次展开，以慈禧为首的清廷与湘、淮系南、北大员为主的督抚权力结为较稳定的同盟，西方文明对中国的影响仍主要限于器物层面等因素，变政改制的压力还不突出，因此本来在客观上可以比拟沉着把握的历史时机，就被清廷白白放过去的话，那么甲午战争一声炮响，终将中国从最后的迷梦中惊醒，从此，各种大变故就接踵而至，再无战前那种即便仅仅是外表上的安稳了但即使到了此时，清廷也仍有抓紧时机、以一定代价实行和平过渡的相当可能性孙中山等人的革命活动才刚刚开场，康梁的维新活动根本仍是体制内之诉求，督抚们亦不敢过分异动可戊戌维新，百日即亡，改革的希望不绝如缕；到了庚子前后，列强瓜分之喧嚣骤起，划分权力范围之举接二连三；清廷借义和团之力冒然挑战，惨败西窜；督抚联外人行“东南互保〞；革命权力此伏彼起……此时，清廷之权威进一步大损，而地方实力派之自主意识愈加迅猛抬升，原来支撑天下的列强-清廷-汉族督抚三足架构开场动遥到了这步田地，清廷才宣布变法。

虽然已拖得够晚了，但此际也非无回天之某些可能：毕竟瓜分之议暂息，革命尚不成势，而各省还算平静，何况慈禧尚在、疆臣尚从，改制之献策层出不穷假如此时抓住难得之机，开诚布公，急起猛进，推展包括联邦转型在内的制度改革，应能有大作为　　四、清廷未采用联邦形式之原因。